Binnenstedelijke ontwikkeling vraagt regionale arrangementen

In grote delen van Nederland is de vraag naar woningen zeer groot. Een belangrijk deel van die nieuwe woningen wordt ontwikkeld op binnenstedelijke locaties. Die zijn niet makkelijk te realiseren. Zeker niet als daar ook hoge ambities rond energie, klimaat en gezondheid aan worden gekoppeld. Het vraagt om stevige beleidskeuzes, slimme financiële arrangementen en een samenwerkingsproces dat resulteert in economische én maatschappelijke meerwaarde. Net als in het recente advies van de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur zien Thimmo van Garderen en Matthijs Schreurs een belangrijke sleutel op het regionale niveau: er is veel mogelijk als we het voor elkaar krijgen dat zowel publieke als private partijen met een integrale blik naar ruimtelijke investeringen kijken en op regionaal niveau geldstromen van het rijk, regionale overheden, gemeenten en private partijen worden gebundeld.

Vooral in stedelijke gebieden is de vraag naar woningen zeer groot. Dat lijkt voorlopig ook zo te blijven. Er komen steeds meer kleine huishoudens, terwijl er de komende decennia vooral veel eengezinswoningen vrijkomen. Nieuwe woningen moeten daarom vooral in de stad worden gebouwd, in stedelijke milieus en voor kleine huishoudens. Thimmo van Garderen, Business Developer bij BNG Bank, ziet dat genuanceerder. ‘Er moet inderdaad worden ingezet op binnenstedelijke woningbouw, maar ook reëel. Wij zien ook een grote vraag naar woningen buiten de stad. We moeten niet de suggestie willen wekken dat iedereen in de grote steden in de Randstad wil wonen. Heel veel mensen wonen graag op andere plekken.’
Bovendien, hoeveel ruimte is er feitelijk om al die woningen ook daadwerkelijk in de stad te realiseren? Van Garderen: ‘Uit onderzoek in opdracht van onder andere de G32 en Neprom blijkt dat in er in de praktijk circa 10 tot 30 procent  van de 1 miljoen te bouwen woningen op nieuwe binnenstedelijke locaties kan worden ontwikkeld. Dat is dus lang niet voldoende.’ Matthijs Schreurs, Manager Investeren en Exploiteren bij de gemeente Utrecht, brengt daar tegenin dat het beeld per stedelijke regio verschilt. Uit onderzoek van het PBL (2016) blijkt dat in Utrecht in een hoog groeiscenario tot en met 2050 ongeveer de helft van de groei kan worden opgevangen met binnenstedelijke transformatie. In het lage groeiscenario kan de groei zelfs volledig binnenstedelijk worden opgevangen.
De gemeente Utrecht verwacht de groei tot in ieder geval tot en met 2030 in de stad (waaronder de resterende ruimte in Leidsche Rijn) te kunnen redden, aldus Schreurs. ‘In onze ruimtelijke strategie kiezen we nadrukkelijk voor binnenstedelijk. In Utrecht zijn veel ruimtelijke mogelijkheden voor binnenstedelijke verdichting. De groeiopgave van de stad Utrecht is op enkele grote prioritaire locaties op te vangen: de Merwedekanaalzone, het Beurskwartier, de afbouw van Leidsche Rijn en in de Cartesiusdriehoek. Dus zonder de eerder beoogde uitleglocatie Rijnenburg: daar wordt nu gekeken naar ruimte voor de energieopgave.’
De Utrechtse strategie laat zien dat er veel mogelijk is in het stedelijk gebied, ook op onvermoede plaatsen. Gelet op de grote vraag en de beperkte ruimte is er ook in de andere Nederlandse steden en dorpen alle aanleiding om de beschikbare ruimte binnen de bebouwde kom maximaal te benutten. Maar hoe krijgen we dat in de praktijk voor elkaar? Voor veel binnenstedelijke locaties geldt dat de kosten een stuk hoger liggen dan de opbrengsten. Zonder aanvullende bijdragen zijn ze niet rendabel. Tegelijkertijd is er in veel steden urgentie en politieke ambitie om oplossingen voor klimaatadaptatie, circulaire economie en energietransitie te realiseren. Juist in gebiedsontwikkelingen kan het verschil worden gemaakt, zo stelt ook de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur in zijn recente advies Grond voor Gebiedsontwikkeling.
Dat vraagt om een strategie waarin publieke en private investeerders elkaar vinden in integrale oplossingen met zowel financieel als maatschappelijk rendement. Er is een ander niveau van checks en balances nodig waarmee we gezamenlijk meer doelen realiseren. Maar hoe moet zo’n systeem er uit zien? Ten minste de volgende kernelementen hebben daar een plek in: (1) een integrale blik op investeren en (2) regionale arrangementen.

Integrale blik
Een binnenstedelijke investering kan per saldo goedkoper zijn dan de optelsom van investeringen voor een nieuwe uitbreidingslocatie. Juist als hierbij een integrale blik op de baten van deze investeringen wordt gehanteerd. In het MIRT gaan miljarden om voor investeringen in bereikbaarheid, terwijl dat niet los te zien is van stedelijke ontwikkeling. Het vraagt er om dat schotten tussen budgetten worden weggenomen, zodat een betere afweging tussen verschillende soorten investeringen kan worden gemaakt. Het ministerie van Infrastructuur & Milieu heeft de afgelopen jaren al voorzichtig stappen in deze richting gezet, maar het infrafonds blijft tot dusverre bedoeld voor investeringen in bereikbaarheid. Schreurs: ‘We moeten ook naar welvaartsbaten kijken, als je als overheid gaat investeren, waar en hoe rendeert die euro het beste voor de BV Nederland. Kijkend naar economische en maatschappelijke baten.. Geef een aantal binnenstedelijke gebieden een speciale status, bijvoorbeeld in de vorm van een nieuwe ronde sleutelprojecten. Het rijk zou daar een deel van zijn investeringen op moeten richten. Dat moet dan integraal worden benaderd: niet alleen door bij te dragen aan gebiedsontwikkeling, maar kijk ook naar vernieuwende oplossingen voor mobiliteit, duurzaamheid en klimaatadaptatie. In Utrecht is ‘gezonde verstedelijking’ het mantra dat we hanteren bij elke gebiedsontwikkeling. Utrecht heeft bijvoorbeeld hele hoge ambities met de Merwedekanaalzone. Dat leidt tot discussies over need to have versus nice to have. Het college van Utrecht wil  dat deze ambities overeind blijven, dus zijn er aanvullende financiers nodig. Wellicht kan Invest-NL daar een rol in spelen, dat zich met een startkapitaal van 2,5 miljard richt op innovaties. Daar zou een deel van de oplossing vandaan kunnen komen in complexe projecten waarin we ook extra maatschappelijke ambities willen realiseren, zoals de Merwedekanaalzone.’
Van Garderen vult aan: ‘Bouwers nemen vaak genoegen met een rendement op de bouwexploitatie. Maar, als door alle wensen van publieke partijen de grondprijs te hoog wordt komt dat in de knel. Dan wordt de druk op de bouwexploitatie zo hoog dat daar geen rendement meer in zit.’ Schreurs: ‘Risicodragend kapitaal – met eventuele (first) loss acceptatie en dus een mate van revolverendheid van minder dan 100 procent – kan dienen als een vliegwiel voor slimme combinaties van maatschappelijke impactfinanciering voor binnenstedelijke ‘verdichtingslocaties’.’ Volgens van Garderen werken idealiter verschillende typen financiers samen, met verschillende risicoprofielen. ‘NL-Invest zou helemaal vooraan een rol kunnen spelen, daar waar de risico’s groter zijn en ook een aantal maatschappelijke ambities kunnen worden gerealiseerd.’

Regionale arrangementen
Net als de RLI pleit Van Garderen voor een beter instrumentarium voor verevening op regionaal niveau. ‘We staan voor een opgave van één miljoen woningen. Het is een illusie te denken dat het allemaal op binnenstedelijke locaties kan. Je zal uiteindelijk ook nieuwe uitleglocaties moeten gaan ontwikkelen, waar soms opnieuw een enorme waardestijging zal plaatsvinden van agrarisch naar wonen. In de Vinex zijn daar een aantal partijen schathemeltje rijk mee  geworden, terwijl er aan het einde een tekort op die locaties zat dat met ISV moest worden afgedekt. Dat moeten we voorkomen bij de opgave die nu voor ons ligt.’
‘In een regionaal vereveningsfonds kan een klein deel van de waardestijging door de omzetting van agrarisch naar wonen worden bijgedragen. Stel dat je per woning op een uitleglocatie uit de waardesprong van de grond een paar duizend euro bijdraagt aan een fonds , dan kan je met enkele nieuwe buitenstedelijke woningen een stevig deel bijdragen aan één binnenstedelijke woning. Als marktpartijen, gemeenten en rijk daar nog ieder een bijdrage in doen is het tekort te overbruggen. Zo draagt iedereen een steentje bij. De mogelijkheden voor zo’n constructie kunnen in de nieuwe Omgevingswet  worden ingebed.’
Zo’n regionaal fonds kan op twee manieren werken. De afdracht kan werken als drukmiddel om vooral te kiezen voor binnenstedelijke locaties, maar als het toch buiten de stad onvermijdelijk is, dan wordt het alleen toegestaan als er wordt afgedragen aan het fonds. Maar complex is het wel. Veel plannen, ook op uitleglocaties, zijn al planologisch geregeld, wat het lastig maakt om af te romen. Bovendien: in de ene regio is weinig ruimte of animo om met nieuwbouw buiten de stad zo’n fonds te vullen, terwijl er in andere regio’s veel meer mogelijk is. Matthijs Schreurs vult deze kanttekeningen verder aan: ‘Het is een interessant concept dat – per regio – echter goed moet worden doordacht op checks en balances. Ook omdat het voor alle partijen toegevoegde waarde moet hebben. En niet dat de ene partij het idee heeft andermans tekorten af te dekken zonder dat daar iets tegenover staat. Daarbij is het goed om ook breder dan alleen naar de woningopgave te kijken en ook andere ruimtelijke programma’s, zoals infrastructuur en groeninvesteringen, te betrekken. Zo is het bij binnenstedelijke verdichting juist van belang ook te investeren in de regionale infrastructuur, zoals hoogwaardig regionaal OV en regionale fietsverbindingen.’

Systeemverandering
Het is al eerder gesteld: de ambities zijn hoog en meervoudig. We willen ontwikkelen op dure binnenstedelijke locaties en en passant een bijdrage leveren aan de energietransitie en klimaatadaptatie. Er is een systeemverandering nodig om dat voor elkaar te krijgen. Er is veel mogelijk als we het voor elkaar krijgen dat zowel publieke als private partijen met een integrale blik naar ruimtelijke investeringen kijken, op regionaal niveau de geldstromen van het rijk, regionale overheden, gemeenten en private partijen worden gebundeld en daarbij waardesprongen bij ontwikkeling van nieuwe uitleglocaties deels kunnen worden ingezet op onrendabele binnenstedelijke locaties. Maar daarvoor is het wel nodig dat alle betrokkenen, publiek en privaat, buiten de huidige kaders gaan denken.