Van verhouding naar interactie 

Over vernieuwing van de Code Interbestuurlijke Verhoudingen

Sinds 2003 kennen we de Code Interbestuurlijke Verhoudingen, bij sommigen goed bekend en gehanteerd, bij velen nauwelijks bekend. Momenteel overwegen de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg, (IPO) de Unie van Waterschappen en de rijksoverheid de Code te vernieuwen. Dat is hoog tijd, aldus Jan van Ginkel, maar gemakkelijker gezegd dan gedaan.

De Code Interbestuurlijke Verhoudingen bevat – ik citeer – ‘afspraken tussen het rijk, provincies, gemeenten en waterschappen die eraan bijdragen dat er een goed samenspel ontstaat tussen de verschillende medeoverheden, zodat ieder zijn verantwoordelijkheid in het bestel waar kan maken.’ Het is fascinerend om te zien hoe zeer die Code uit 2003 een weerslag is van hoe we toentertijd dachten over wat je te regelen hebt met elkaar in het ‘bestel’. Vooral als je naar de geest van de tekst kijkt. Het rijk toont zich zowaar welwillend om met lagere overheden afspraken te maken. Afspraken rond samenwerking en wederzijdse informatie-uitwisseling. Het rijk is zelfs bereid om inzicht te geven in de financiële gevolgen voor de medeoverheden van haar beleidsvoornemens. Kort samengevat: het beeld dat de Code oproept, is dat van een gesloten systeem van overheden waarbij het rijk de hoge overheid is. 

Nieuwe code
Het is allang geen 2003 meer. Ik benoem vier ontwikkelingen die aangeven welke veranderingen de overheid de afgelopen jaren in hoog tempo heeft doorgemaakt. Tegenwoordig stellen we niet het bestel, maar de maatschappelijke opgave centraal. Niet interbestuurlijke verhoudingen zijn het vertrekpunt voor samenwerkende overheden, maar maatschappelijke verbanden. Hoewel daar nog best een stevige kanttekening bij te plaatsen is, vrees ik.
Stellen we als overheid eigenlijk de maatschappelijke opgave centraal, zoals we die als overheid zelf definiëren, of stellen we echt de maatschappelijke opgave centraal, zoals
we die met de samenleving gezamenlijk bepalen? Gaat het vaak niet stiekem om de overheidsopgave in plaats van de maatschappelijke opgave? Overigens is de maatschappelijke opgave niet ineens de panacee voor alles wat lastig is. Sterker, dit vertrekpunt roept reeksen van nieuwe complicaties op. Als je schotjes en hokjes loslaat, komt het vraagstuk van integraliteit levensgroot op je af. Opgaven blijken de neiging te hebben om te stapelen. De woningbouw moet energieneutraal én circulair én klimaatadaptief én levensfasebewust. En… en… en!
Nog lastiger dan die stapeling is de
haaksheid van de opgaven: ze liggen lang niet altijd in elkaars verlengde maar kunnen onderling nogal schurend zijn. Je zult in een gebied met bodemdaling maar willen verstedelijken op een klimaatbestendige manier. En toch word ik er geen seconde zenuwachtig van. Die opgaven zijn  er in hun haaksheid en stapeling immers toch al. Door als overheden je vertrekpunt in die opgaven te kiezen, leg je alleen maar bloot wat er al is. Waardoor je er handelingsperspectief voor kunt ontwikkelen om ermee om te gaan. Voer voor een nieuwe Code. 

 ‘Als je schotjes en hokjes loslaat, komt het vraagstuk van integraliteit levensgroot op je af’

De tweede ontwikkeling heeft hiermee te maken. Opgaven realiseren vraagt om netwerkend werken, om activatie van het latente weefsel in de samenleving, om fluïde meervoudige werkverbanden die door de tijd heen steeds wijzigen. De gedachte van een bestel’ dat naar buiten treedt, past hier niet bij, gaat nog te veel uit van orde en ordening. Een gemeente heeft gemiddeld 27 samenwerkingsverbanden, wordt er gezegd. Dat is natuurlijk je reinste onzin, het zijn er 270 of 2.700. Die 27 zijn alleen de formele juridisch-bestuurlijke verbanden, maar dat is allang niet meer de weerslag van wat er echt gaande is. Ook voer voor een nieuwe Code lijkt me.
Ik noem een derde ontwikkeling. Als ik die in één begrip probeer te vangen, dan noem ik het woord regionaliserend. Maatschappelijke opgaven zijn veelvuldig regionaal van aard. En dan doel ik niet op regio’s in de zin van vaste bureaucratisch-administratief omschreven gebieden, maar fluïde vlekken op de landkaart waar een vraagstuk zich vooral op een gebiedseigen wijze manifesteert. Dat regionaliserende karakter van opgaven vraagt flexibiliteit van organiseren door provincies en waterschappen. Het vraagt van gemeenten om in wisselende allianties samen op te trekken. Vooral van het rijk vraagt het veel. Het vanuit ‘landsbrede’ departementen regionale opgaven centraal stellen, vergt een lenigheid die nog veel oefening vraagt. Opnieuw Code-voer.
Toch is het voor de gezamenlijke overheden niet voldoende om regionale opgaven in fluïde verbanden samen met de samenleving centraal te stellen. De kans is groot dat het een beleidsfeestje wordt. Misschien is de vierde ontwikkeling wel de ingrijpendste van de afgelopen jaren. Die is dat we met elkaar oefenen om de uitvoering als doelstelling nemen. Realisatiekracht in plaats van beleidsvormend vermogen. Uitvoering en niets dan uitvoering. Een nieuwe Code zou dit mijns inziens met kracht moet uitstralen. En ja, soms kan dan blijken dat enige beleidsontwikkeling vanuit die uitvoering nodig is. Dat beleid is blijvend welkom. 

Handelingsrepertoire
Om al deze ontwikkelingen tot resultaat te brengen – de bedoelde effecten ervan daadwerkelijk te kunnen oogsten – is meer nodig dan ze vast te leggen in een Code. Er hoort namelijk een vernieuwd handelingsrepertoire bij. Dat repertoire kenmerkt zich door het zoekende karakter ervan, door het omgaan met wat niet zo grijpbaar is. Essentieel in dat repertoire is gedééld leiderschap. Je kunt in je eigen organisatie op basis van positie mogelijk de lead hebben, in een variërend netwerkconstruct is die positie niet meer bepalend. Je deelt de lead, of de lead gaat van de een naar de ander en weer terug. Vaak is de lead niet eens meer aan te wijzen, maar is het de dynamiek van het netwerk zelf die de goede richting zelf zoekt. Leiderschap gericht op delen dus.

‘Bij een vernieuwe code hoort een vernieuwd handelingsrepertoire’

Het handelingsrepertoire van overheden zal in toenemende mate ook gericht moeten zijn op het bevorderen van innovatie in een keten. We hebben intussen heel wat kennis en ervaring om een organisatie te innoveren, maar innovatie realiseren door middel van organiseren is echt wat anders. Dat vraagt erom om alle perspectieven van de meest uiteenlopende partners serieus te nemen en vanuit daar te zoeken naar wat nodig is.
En, tenslotte, het repertoire zal invulling moeten kunnen geven aan de omgang met wat ik noem zachte maatschappelijke weefsels. Mijn pleidooi om de maatschappelijke opgave centraal te stellen, veronderstelt enig inzicht in de relevante actoren rondom die opgave. Maar dat ecosysteem is net zo weinig grijpbaar als veel opgaven zelf. Het ecosysteem is geen goed 
gedefinieerde set samenwerkingspartners, maar een beweeglijk geheel van meer of minder mensen en instituties die meer of minder energie hebben om zich met het vraagstuk te verbinden. 

Maatschappelijke interacties
Hoe dat alles te vatten in een Code? Dat is nog niet zo eenvoudig, denk ik. Een vaste stof kun je pakken, meten, beschrijven. Maar een vloeibare stof beweegt, stroomt, verandert, verrast. De Code van 2003 heeft vooral dat vaste karakter. Een nieuwe Code zou juist het vloeiende moeten weerspiegelen. Bovendien: als de huidige Code alleen de interbestuurlijke kant van de overheid betreft, zal een andere Code de relatie met en vanuit het ecosysteem als kern dienen te nemen. Mogelijk past daar helemaal geen Code bij. Hoe dan ook, ik pleit ervoor om de inzet van de Code fundamenteel te wijzigen. Niet een Code over Interbestuurlijke Verhoudingen, maar Iets over Maatschappelijke Interacties. Ik doe graag mee. 

Vond je dit artikel interessant? Lees alle artikelen van Jan van Ginkel
Deel dit artikel

Er zijn 2 reacties op dit artikel

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

*

    Ruud de Vries
    Strategisch adviseur Informatiesamenleving

    Goed artikel en dito oproep, Jan!

    Het goede nieuws is dat een dergelijke code al bestaat, het slechte nieuws dat deze nauwelijks bekend is. De ‘Code goed openbaar bestuur’ [2009] is bedoeld om bestuurders handvatten te geven voor het reflecteren op en continu verbeteren van hun rol als bestuurder in interactie met de samenleving. We (BZK, IPO, UVW, VNAG) maken op dit moment afspraken over de manier waarop we de code gaan actualiseren door er de technologische en maatschappelijke ontwikkelingen sinds 2009 in te verwerken. We trekken daarbij overigens samen op met de collega’s die aan de ‘Code interbestuurlijke verhoudingen’ werken.

    Momenteel hebben we deze ontwikkelingen in onze groen/rijpe appelmand:
    – Mens centraal stellen
    – Globalisering en plaatsonafhankelijkheid
    – Overheids- ipv burgerparticipatie
    – Netwerksamenleving of netwerk van genetwerkte netwerken en ketens
    – Privacy by Design
    – Gebruiksgemak / Comfort by Design
    – Beschermen van grondrechten van burgers on-line
    – Waardengedreven sturing – Voorbeeldgedrag obv gedeelde waarden?
    – Zorgen voor digitale level playing fields voor burgers en ondernemers
    – Doorontwikkelen van open overheid, open source software en open standaarden
    – Goed opdrachtgeverschap (Functioneel specificeren, Loslaten in vertrouwen)
    – Off- en online veiligheid
    – Kansen van Artificial Intelligence en Robots benutten
    – Bestrijden van ongewenste online verschijnselen als trollen en fake-news
    – Right tot challenge
    Aanvullingen zijn van harte welkom!

    We onderzoeken de gevolgen van deze ontwikkelingen op de beginselen (waarden) uit de code en vertalen die (via de norm in de context) naar handelingsperspectieven voor bestuurders. We kiezen daarbij de een eigentijdse manier om die handelingsperspectieven te communiceren en operationaliseren.

    Onze doelstelling is juist niet het maken van een nieuwe brochure, maar het op gang brengen en houden van goede gesprekken over wat besturen inhoudt in deze informatiesamenleving die moeten leiden tot (zelf)reflectie en continue verbetering.

    Ik praat je graag bij!

    05 mei 2019
    Ine Neven
    Senior Beleidsadviseur, strategisch coach en omgevings(proces) manager

    Uitstekend artikel Jan, en de concept titel “maatschappelijke interacties” kan me ook bekoren. Vooral ook omdat interacties – in principe – altijd ‘strategisch’ zijn. D.w.z. toekomstgericht, doelgericht of uitvoeringsgericht zo je wilt. Wellicht ‘maatschappelijke’ niet aan interacties vooraf laten gaan. Interactie staat namelijk gelijk aan intermenselijke interactie. In de intermenselijke interactie of interbestuurlijke interactie gaat het om de wisselwerking tussen denken, voelen, willen en doen, of , om de wisselwerking tussen terugkijken, stilstaan, vooruitkijken en bewegen. Mogelijke concept title: interacties versnellen de maatschappelijke dynamiek.

    26 apr 2019