De ambtenaar voor de leeuwen

Het verantwoordingsproces over de Toeslagenaffaire is nog niet afgerond. Naar aanleiding van het rapport Ongekend onrecht is de parlementaire enquête naar fraudebeleid en dienstverlening ingesteld. Begin september begonnen de openbare verhoren, die gericht zijn op de vraag hoe het fraudebeleid zo kon ontsporen. Wat viel op aan de eerdere verantwoording van bewindspersonen over het schandaal? Hoe probeerden zij schuld te ontlopen en hoe betrokken zij ambtenaren in hun verdediging? Op politieke bescherming hoefden ambtenaren in ieder geval niet te rekenen, betoogt Marlous van der Zande.

Op 15 januari 2021 viel kabinet Rutte-III vanwege de Toeslagenaffaire. Aan dit aftreden ging een uitgebreid proces van blame shifting vooraf. Zo deden de staatssecretarissen van Financiën aangifte tegen hun ondergeschikten bij de Belastingdienst, werden enkele ambtenaren op non-actief gesteld en trad de toenmalig directeur-generaal van de Belastingdienst gedwongen terug.[1] Het leken stuk voor stuk manieren om ambtenaren als schuldigen aan de Toeslagenaffaire af te schilderen en zo zelf, als kabinet, uit de vuurlinie te blijven.[2]

Het opwerpen van de schuldvraag en de focus op ‘daders’ is inherent aan politieke verantwoording.[3] Tijdens zulke verantwoordingsmomenten blijft meestal onderbelicht hoe ministers en staatssecretarissen zich ten opzichte van hun ambtenaren positioneren. Hieronder laat ik zien hoe bewindspersonen de verantwoordelijkheid voor de Toeslagenaffaire probeerden te verleggen naar de ambtelijke organisatie in de eerste fase van het verantwoordingsproces. Hoe betrokken zij ambtenaren in hun blame game? En wat zijn daarvan de gevaren?[4]

Afrekencultuur
Ambtenaren zijn, met het toenemend voorkomen van parlementaire enquêtes, zichtbaarder geworden.[5] Ook komen zij door de incidentgedreven en persoonsgerichte verantwoordingscultuur steeds vaker in de publiciteit.[6] Op deze manier zijn zij een explicietere rol in het openbare verantwoordingsproces gaan spelen. Tegelijkertijd wordt hun positie steeds vaker ter discussie gesteld.[7] Deze versoepeling van de politiek-ambtelijke spelregels is duidelijk in de eerdere parlementaire mini-enquête over de kinderopvangtoeslag terug te zien.

Bron van onwetendheid
Geen van de politiek verantwoordelijken gaf in zijn ondervraging volledige rugdekking aan de ambtelijke dienst. Allen brachten de rol van ambtenaren ter sprake, en bijna nooit in positieve zin. Van alle actoren die een plaats hadden in het narratief van de bestuurders werd het handelen of nalaten van de ambtelijke dienst veruit het meest genoemd.[8]

De rol die ambtenaren werd toegekend in het ontstaan van de Toeslagenaffaire verschilde. Bewindspersonen weten hun eigen onwetendheid over de grootschalige ellende achter de fraudeaanpak aan ambtenaren. Ambtenaren zouden hun politiek leidinggevenden (en soms zelfs de Kamer[9]) niet[10], onjuist[11], onduidelijk[12] of te laat[13] hebben geïnformeerd over de hardheid van de fraudeaanpak en de consequenties daarvan. Toenmalig minister van Sociale Zaken Lodewijk Asscher (p. 69) komt tot de conclusie dat de topambtenaren die zich bewust waren van het (dreigende) onrecht ‘niet het gevoel hebben gehad of niet in staat zijn gebleken om dat op de goede manier aan de kaak te stellen, zodat er wat mee kon gebeuren.’

Ambtelijk disfunctioneren
Ondanks de inspanningen van ministers en staatssecretarissen voor een veilig meldingsklimaat, zouden ambtenaren passief zijn geweest in het communiceren van signalen.[14] Daardoor werd de omvang van de ellende over het hoofd gezien. Voormalig staatssecretaris van Financiën Eric Wiebes (p. 77) noemde het ‘buitengewoon ingewikkeld [om] verantwoordelijkheid te dragen in het donker.’ Om die stilzwijgendheid te doorbreken, zou Wopke Hoekstra (destijds minister van Financiën, p. 30) hebben voorgesteld om ‘de top 50 of de top 100’ van zijn ministerie aan een assessment te onderwerpen, om de cultuur in kaart te brengen en te kijken ‘in hoeverre mensen aanspreekbaar zijn op wat er geleverd wordt.’ Volgens Hoekstra (p. 67) schortte het aan ‘politiek-bestuurlijke sensitiviteit’ bij ambtenaren. Ook zouden zij volgens sommigen aanzet hebben gegeven tot striktere handhaving van het fraudebeleid en ruimhartige compensatie hebben tegengewerkt.[15] Wiebes (p. 61) zei dat hij dacht met ‘goudeerlijke’ en ‘goedwillende’ zaakbehandelaars te maken te hebben. De ondervraagden benoemden bovendien de schrijnende effecten van bepaalde ambtelijke adviezen, die bij hen onbekend waren.[16]

Ambtenaren als zondebok
Een enkele keer werden ambtenaren zelfs als zondebok weggezet; als verantwoordelijken voor het algehele beleidsfalen.[17] Het ontbreken van voldoende ‘maatschappelijke antenne’ bij de ambtelijke organisatie werd hierbij als reden aangevoerd. Toenmalig staatssecretaris van Financiën Frans Weekers had zijn opvolger Wiebes dan ook meegegeven ‘de dienst behoorlijk door te lichten.’ Menno Snel (de opvolger van Wiebes als staatssecretaris van Financiën , p. 98) zette zijn ambtenaren niet zelf uitdrukkelijk als zondebok weg, maar benoemde wel dat anderen dat deden: ‘Welke ambtenaar moet eruit, werd mij soms verzocht.’ Ondanks dat het ongebruikelijk is in de Nederlandse politiek om alle schuld op ambtenaren af te schuiven[18], ben ik deze extreme vorm van verantwoordelijkheidsontkenning dus wel in de verantwoording van bewindspersonen tegengekomen. In de meeste gevallen waarin zij de verantwoordelijkheid van ambtenaren benadrukten, werden de namen of functies van de desbetreffende(n) niet genoemd. Soms lieten ministers en staatssecretarissen deze echter wel expliciet vallen.[19]

Negatief daglicht
Al met al betrekken bewindspersonen ambtenaren in de blame game rondom de Toeslagenaffaire door hun eigen excuus van onwetendheid te verbinden aan ambtelijke nalatigheid, passiviteit en disfunctioneren. Tegelijkertijd proberen bewindslieden zichzelf glansrijker te presenteren door de rol van ambtenaren in het ontstaan van de Toeslagenaffaire in een negatief daglicht te plaatsen. Door de collectiviteit van de fraudeaanpak te benadrukken, vervagen ministers en staatssecretarissen hun verantwoordelijkheid en schuiven zij schuld af op andere betrokkenen. Van alle actoren kregen ambtenaren het in hun narratief veruit het zwaarst te verduren.

Ambtenaren in de vuurlinie
Via het stelsel van ministeriële verantwoordelijkheid kunnen niet alleen bewindspersonen, maar ook ambtenaren door het parlement gecontroleerd worden.[20] Voor het functioneren van dit stelsel is het daarom van belang dat bewindspersonen hun verantwoording breder trekken dan alleen het eigen optreden en ook ingaan op de taakuitvoering van ambtenaren. Zo wint het publieke debat over het beleidsfalen aan kwaliteit.[21] Aan de andere kant kunnen de negatieve afschildering van ambtenaren en de openlijke suggestie tot individuele sanctionering wel schadelijk zijn voor het vertrouwen van burgers in de overheid.[22] Door het gebrek aan politieke rugdekking kan bovendien het veiligheidsgevoel van ambtenaren[23] en de relatie met hun politiek leidinggevenden verslechteren.[24] Een potentieel gevaar van dat wantrouwen is een gesloten (angst)cultuur op ministeries.

Daarnaast bestaat het risico dat de posities van ambtenaren meer zullen meebewegen met de wisselvalligheid van de politiek als ambtenaren nadrukkelijk in een blame game worden betrokken. Ambtelijke kernwaarden als objectiviteit, onpartijdigheid en deskundigheid krijgen zo minder ruimte, waardoor de beleidskwaliteit afneemt en de kans op beleidsschandalen groeit. Om de negatieve effecten van ambtelijke betrokkenheid in de blame game tegen te gaan, moet niet alleen worden gekeken naar bewindspersonen, maar ligt er ook een belangrijke verantwoordelijkheid bij parlementariërs en de wijze waarop zij inkleding geven aan hun controlerende taak. Uiteindelijk is hun (doorgeslagen) jacht op schuldigen mede bepalend voor de blame avoidance strategieën die kabinetsleden (ten koste van ambtenaren) bereid zijn in te zetten.

Beeld: mystic_mabel

Voetnoten

[1] NOS (19 mei 2020). Financiën doet aangifte tegen eigen Belastingdienst in Toeslagenaffaire. Geraadpleegd van https://nos.nl/artikel/2334384-financien-doet-aangifte-tegen-eigen-belastingdienst-intoeslagenaffaire

[2] Frederik, J. (15 januari 2021). De tragedie achter de Toeslagenaffaire. De Correspondent (voorpublicatie). Geraadpleegd van https://decorrespondent.nl/11959/de-tragedie-achter-de-toeslagenaffaire/719468974741-fc85ca00

[3] Noordegraaf, M. (8 februari 2022). Parlementaire enquête Fraudebeleid en Dienstverlening gaat hopelijk meer leren dan ‘afrekenen’. Geraadpleegd van https://www.uu.nl/nieuws/parlementaire-enquete-fraudebeleid-en-dienstverlening-gaat-hopelijkmeer-leren-dan-afrekenen

[4] Dit artikel is gebaseerd op mijn scriptieonderzoek, waarin ik een narratieve analyse heb gemaakt van de verhoren die zijn afgenomen met zeven bewindspersonen in het kader van de parlementaire ondervraging kinderopvangtoeslag. Hierbij lag de focus op de plaats van het ambtelijke karakter in de boodschap van de ondervraagde. De transcripten van de verhoren zijn te raadplegen via https://www.tweedekamer.nl/kamerleden_en_commissies/commissies/pok

[5] Raad van State (2020). Ongevraagd advies over de ministeriële verantwoordelijkheid [bijlage Kamerstukken II 2019/20, 35300, nr. 78, p. 15]. Geraadpleegd van https://www.raadvanstate.nl/@121354/w04-20-0135/

[6] Bovens, M.A.P., ’t Hart, P., Twist, M.J.W. van, Berg, C.F. van den, Steen, M.A. van der & Tummers, L.G. (2017). Openbaar bestuur: Beleid, organisatie en politiek. Deventer: Wolters Kluwer (p. 295).

[7] Raad van State (2020). Ongevraagd advies over de ministeriële verantwoordelijkheid [bijlage Kamerstukken II 2019/20, 35300, nr. 78, p. 24]. Geraadpleegd van https://www.raadvanstate.nl/@121354/w04-20-0135/

[8] Bewindslieden onderstreepten niet alleen de verantwoordelijkheid van ambtenaren; ook de rol van bijvoorbeeld ‘het systeem’, collega-bewindslieden, de Tweede Kamer en de Raad van State kwam in negatieve zin ter sprake.

[9] Zie bijvoorbeeld verhoor Wiebes (p. 75 en 78) en Hoekstra (p. 35).

[10] Zie bijvoorbeeld verhoor Rutte (p. 21), Wiebes (p. 7), Asscher (p. 14), Van Ark (p. 4) en Snel (p. 96).

[11] Zie bijvoorbeeld verhoor Wiebes (p. 72), Van Ark (p. 23) en Snel (p. 31).

[12] De informatie die wél met bewindslieden werd gedeeld, sloeg bijvoorbeeld geen ‘super alarmistische’ toon aan (Asscher, p. 32).

[13] Zo omschrijven Hoekstra (p. 24) en Snel (p. 11) het als ‘een van de grote ergernissen’ als ‘na een paar weken of maanden blijkt dat er nog weer aanvullende informatie is.’ Zie ook Asscher (p. 85).

[14] Zie bijvoorbeeld verhoor Rutte (p. 34 en 83) en Wiebes (p. 84 en 86).

[15] Wiebes (p. 8) stelt dat zijn ambtenaren hem niet waarschuwden voor de consequenties van de fraudeaanpak voor ouders, maar juist voor de politieke gevolgen dat ze ‘te soft’ optraden en niet alle rechtsmiddelen gebruikten. Zie bijvoorbeeld ook verhoor Weekers (p. 52 en 69), Snel (p. 33 en 61) en Van Ark (p. 49).

[16] Een voorbeeld hiervan is het risicoselectiemodel dat zou zijn samengesteld door experts uit de ambtelijke dienst en daarbuiten (Weekers, p. 38-40) en een discriminatoire basis bleek te hebben. Weekers (p. 37) voerde dat model destijds in, maar stelde net als Wiebes (p. 54) en Snel (p. 76) de inhoud van het risicoprofiel niet te kennen.

[17] Zie verhoor Weekers (p. 74).

[18] Ruiter, W.J.M. de (2019). Walking the Tightrope: Political Accountability, Blame, and Ministerial Survival in two Parliamentary Systems [proefschrift, p. 177]. Universiteit Utrecht.

[19] Zie bijvoorbeeld verhoor Wiebes (p. 52 en 83), Asscher (p. 66 en 79), Snel (p. 18 en 40) en Hoekstra (p. 6).

[20] Elzinga, D.J., Lange, R. de & Hoogers, H.G. (2014). Handboek van het Nederlandse staatsrecht (16de druk). Deventer: Kluwer (p. 520).

[21] Hood, C. (2011). The Blame Game: Spin, Bureaucracy, and Self-Preservation in Government. Princeton and Oxford: Princeton University Press (p. 164).

[22] Raad van State (2020). Ongevraagd advies over de ministeriële verantwoordelijkheid [bijlage Kamerstukken II 2019/20, 35300, nr. 78]. Geraadpleegd van https://www.raadvanstate.nl/@121354/w04-20-0135/

[23] Binnenlands Bestuur (27 mei 2020b). Angst zit er goed in bij ambtenaren Belastingdienst. Geraadpleegd van https://www.binnenlandsbestuur.nl/financien/roep-om-parlementaire-enquete-naartoeslagenaffaire

[24] Hood, C. (2011). The Blame Game: Spin, Bureaucracy, and Self-Preservation in Government. Princeton and Oxford: Princeton University Press (p. 169).