De factor tijd is de sleutel naar daadkracht bij de overheid

Om natuurlijke veranderingsprocessen in de samenleving zodanig te beïnvloeden dat er verbetering plaats gaat vinden, wordt in het publieke domein veel aandacht besteed aan vraagstukken als keuze van de thematiek, doelgroep, aanpak en waar het moet plaatsvinden. De factor tijd is veel minder prominent aanwezig, maar verdient veel meer aandacht, vinden Peter van Hoesel en Rob van Engelenburg.

Op wanneer veranderingsprocessen plaatsvinden gaan we in dit artikel specifiek in, omdat de factor tijd bij de overheid nauwelijks een rol blijkt te spelen. Te veel veranderingsprocessen bij de overheid verlopen zo traag, dat diverse maatschappelijke problemen eerder groter worden dan kleiner. Denk bijvoorbeeld aan: klimaatadaptatie, landbouwproblematiek, woningbouw, armoedebestrijding, immigratie, verkeerscongestie, belastingherziening, toeslagenaffaire, afhandeling aardbevingsschade, overbelaste zorgsector, kwaliteit onderwijs. De val van het vierde kabinet-Rutte hoeft dan ook geen verbazing te wekken.

Doorschuiven
Dit speelt niet alleen op landelijk niveau. Ook bij lagere overheden worden veel (heikele) onderwerpen in de tijd doorgeschoven. Zo is het geen uitzondering dat lokale woningbouwprojecten, zelfs na vergunningverlening, meer dan tien jaar op de agenda staan alvorens begonnen wordt met de realisatie. Een ander voorbeeld is de Rijnlandroute (een provinciale weg ten zuiden van Leiden tussen de N44 en de A4). Haast driekwart eeuw na de eerste planologische pennestreep wordt deze tien kilometer lange weg volgend jaar geopend.
Waarom moet dit zo lang duren en is er zo weinig aandacht voor de factor tijd, zowel tijdens het beleidsvoorbereidende, het bestuurlijke als het uitvoeringstraject? Die aandacht is er wel voor andere aspecten, zoals maatschappelijke behoeften, prioriteiten, doelgroepen, keuzemogelijkheden en aanpak. Maar door zo vrijblijvend om te gaan met de factor tijd lijkt het erop dat de overheid de problemen toch niet zo serieus neemt, terwijl burgers vaak al jaren wachten op een resultaatgerichte aanpak en vooral ook op oplossingen die werken.

Een achterliggende verklaring zou kunnen zijn dat de overheid niet wordt opgejaagd door concurrenten, waardoor er in de loop van de tijd makkelijk kan worden doorgeschoven en waarbij allerlei interne processen rustig in serie kunnen verlopen in plaats van dat ze zoveel mogelijk parallel worden geschakeld. Voorbereiding, besluitvorming en uitvoering zijn uiteraard drie fasen die niet gelijktijdig kunnen verlopen, maar het is de vraag of dat ook moet gelden voor allerlei tussenstappen.
Laten we eens inzoomen op die tussenstappen.

Voorbereidingstraject
De beleidsvoorbereiding begint veelal met een signaal uit de samenleving dat er wat dient te gebeuren. Dan komt er na enige ambtelijke voorbereiding een politiek besluit om een kwestie te gaan aanpakken. Meestal wordt daaraan geen duidelijke deadline gekoppeld, er wordt ruimte gegeven voor een proces met een open eind karakter. Daarna volgt het voorbereidingstraject richting een plan, met als eindpunt een volgend politiek besluit om het groene licht te kunnen geven voor de uitvoering. Tijdens het voorbereidingstraject zijn er meerdere deeltrajecten te onderscheiden, denk aan: juridische aspecten, zoeken naar alternatieven, raadpleging van deskundigen, ex ante evaluatie (uitvoerbaarheid, effecten op doelgroepen) en opstellen nota voor de besluitvorming.
Ambtenaren nemen hiervoor veel tijd omdat ze liefst elk risico willen vermijden en daardoor veel extra stappen zetten, zoals nog meer onderzoek en advies, diverse afstemmingsrondes, nadere afwegingen en vele overlegsessies. Daar komt nog bij dat nogal eens te weinig menskracht beschikbaar is om dit allemaal te kunnen uitvoeren, aangezien ook overheden te maken hebben met krapte op de arbeidsmarkt.

Complexer
Tijdens de besluitvorming over het plan dat hier uiteindelijk uit tevoorschijn komt, stuit het proces nogal eens op nieuwe vertragingen, nu vanuit de politiek: ligt het plan in lijn met de eigen visie, komt de timing van het besluit wel goed uit, komen er amendementen, worden er koppelingen naar andere werkvelden gelegd. Dit soort nadere overwegingen kosten ook weer heel wat tijd en kunnen bovendien voor latere vertragingen zorgen omdat de uitvoering er eerder complexer van wordt dan eenvoudiger.

Na de besluitvorming komt een implementatietraject op gang dat dient als voorbereiding voor de uitvoering van het genomen besluit. Tijdens dat traject komen deeltrajecten aan bod zoals selectie van marktpartijen, voorbereiding bij uitvoeringsorganisaties en voorlichting aan doelgroepen. En daarna begint de uitvoering pas, maar ook dat vergt in bepaalde gevallen een nieuw traject, denk bijvoorbeeld aan infrastructuurprojecten, woningbouw of energieprojecten. Zo wordt bij veel bouwprojecten pas echt begonnen als het merendeel van de woningen op papier verkocht is.  Begrijpelijk vanuit commercieel belang maar maatschappelijk beschouwd eigenlijk niet acceptabel. En iets soortgelijks geldt ook voor andere collectieve voorzieningen zoals de zorg, de energievoorziening en de klimaattransitie.[1]

Schakels
Kortom, het gaat om een proces met vele opeenvolgende en uiteenlopende schakels, waarbij de regie per schakel wordt overgelaten aan de actoren binnen de schakel. Ondanks positieve intenties leidt dat tot stroperigheid, vertraging en een mager maatschappelijk resultaat. Op diverse gebieden kun je in dit verband zelfs spreken van een ontwrichtende uitwerking op de samenleving, bijvoorbeeld bij armoedeproblemen, de toeslagenellende, woningtekorten en aardbevingsschade.
Het is niet zo moeilijk dit allemaal te constateren, maar daar willen we het niet bij laten. We geven graag een aantal verbetersuggesties, die overigens ook niet zo moeilijk te bedenken zijn. De politiek zal het ongetwijfeld wel moeilijk vinden om hier gevolg aan te geven, zeker als hiervoor alweer een veel te traag veranderingsproces wordt opgetuigd.

Stevige regie

• De betreffende overheidsinstantie voert de regie over alle stappen van het proces, van begin tot eind. Benoem daartoe een ambtelijke projectleider die bij elke stap de verantwoordelijkheid krijgt voor een tijdige oplevering en die bevoegd is om in te grijpen wanneer dat nodig blijkt.
• Stel voor alle stappen in het beleidsproces vooraf een deadline vast. Daarmee is niet geborgd dat die deadlines allemaal gehaald zullen worden, maar zonder deadlines weet je zeker dat het proces een open einde heeft. Maak concreet duidelijk wat de output per stap dient te zijn en zorg ervoor dat tevoren duidelijk is wat nodig is op elke stap te kunnen zetten.
• Voer een systeem van sancties in voor alle fasen van het proces. Tijdens de voorbereiding valt bijvoorbeeld te denken aan specifieke functioneringsgesprekken met de betreffende ambtenaren, tijdens de besluitvormingsfase aan budgetvermindering bij de betreffende portefeuillehouder of aan dossieroverdracht en tijdens de uitvoeringsfase aan vergunningen die aflopen wanneer een project niet tijdig wordt gerealiseerd.
• Stel ook marktpartijen op de hoogte en laat weten dat tijdige levering een belangrijk criterium zal zijn voor opdrachtverstrekking.

Strakke planning

• Om de deadlines te kunnen halen is een strakke planning nodig. Dat kan worden gerealiseerd door analysetechnieken voor projectplanning toe te passen. Het belangrijkste onderdeel daarvan is het zoveel mogelijk parallel schakelen van activiteiten.
• Een tweede onderdeel van een strakke planning betreft het signaleren en verwijderen van overbodige tussenstappen door elke stap aan een kosten-batenanalyse te onderwerpen. Stappen die veel tijd kosten en in verhouding weinig opleveren kunnen dan ruimte scheppen voor stappen die in verhouding veel opleveren.
• Een derde onderdeel is het zoveel mogelijk verkorten van de loopduur van activiteiten door alternatieven voor de uitvoering met elkaar te vergelijken. Enkele planningsbijeenkomsten gedurende het beleidsproces kunnen helpen om na te gaan wat er op dit punt allemaal mogelijk is.

Burgers tijdig betrekken

• Voorkom tijdverlies door burgers tijdig te betrekken in het beleidsproces. Neem burgers van meet af aan mee, zodat ze niet worden overvallen door reeds gezette stappen waar ze hoogstens defensief op kunnen reageren. Dat lijkt op het eerste gezicht misschien vertragend, maar dit zal juist veel tijdwinst opleveren, omdat burgers zich niet of veel minder gedwongen voelen in verzet te komen.
• Daarnaast kunnen gevoelige punten eerder naar voren komen en beter worden opgelost als burgers tijdig worden geraadpleegd.
• Het biedt de overheid bovendien ook meer gelegenheid om te laten zien hoe de plannen kunnen leiden tot de zozeer gewenste verbeteringen.

De voordelen van deze aanpak liggen voor de hand. De aanpak bevordert daadkracht, de lijnen worden korter gehouden, overleg leidt tot resultaten in plaats van nog meer overleg, beloften kunnen worden waargemaakt, er komen acceptabele resultaten voor burgers, de resultaten komen veel eerder tot stand en er komen minder herstelkosten en minder juridische procedures.

Voetnoot
[1] Zie voor een beschrijving van het trage beleidsproces bij de overheid ook dit aansprekende artikel van Vinzenz Ziesemer in De Correspondent.