Minister Plasterk heeft beloofd om een aantal kernwaarden van ambtelijk vakmanschap vast te leggen in een ambtenarenstatuut. In het slechtste geval levert dat een paar mooi klinkende, vage publieke waarden op. In het beste geval maakt hij een stevig statuut dat ambtenaren helpt zich te ontwikkelen tot professionals die hun verantwoordelijkheden herkennen en weten te hanteren. Zijn ambtelijke kernwaarden op de achtergrond geraakt?
De slechte aanpak van de stelselherziening van de Persoonsgebonden budgetten (pgb’s). De miljarden verspillende ict-projecten, bijvoorbeeld bij het UWV en de SVB. De reorganisatie van de politie, die veel van het politiewerk hinderde in plaats van vooruit hielp. Het zijn slechts een paar recente voorbeelden van grote overheidsprojecten die dramatisch slecht zijn verlopen.
Van verschillende zijden wordt steeds weer dezelfde diagnose gesteld: de politiek wil teveel in een te korte tijd. De remedie? Als men voor de realisering van grote projecten en stelselherzieningen meer dan één kabinetsperiode de tijd neemt. Maar helaas, de brede overeenstemming die daarvoor nodig is, brengt de politiek niet op. De veel besproken ontideologisering van de politiek heeft daartoe nog niet geleid.
Gevaarlijk
Maar hoe staat het met de kritische rol die ambtenaren spelen? Hebben ambtenaren geen eigen verantwoordelijkheid? Ambtenaren kunnen uiteraard niet zomaar met eventuele kritiek de openbaarheid zoeken. Maar om weerwerk te leveren, zou dat ook niet nodig moeten zijn. Ambtenaren moeten aan de bel kunnen trekken zonder direct de klokkenluider te worden. Zonder zich buiten spel te plaatsen of buiten spel te worden gezet. Nu ‘lekken’ ambtenaren vaak achteraf dat ze een mislukking al lang hadden zien aankomen. We zagen dat de afgelopen maanden weer, toen er publiciteit kwam over de belangenverstrengelingen en miskleunen bij de ict-projecten van de SVB.
Is dat omdat de ambtenaren hun verantwoordelijkheid onvoldoende nemen? Is het omdat interne kritiek lange tijd wordt gesmoord? Heerst er een cultuur die tegenspraak en weerwerk tot een angstige en gevaarlijke zaak maken?
‘Dat juist de overheid zware en conflicterende belangen moet afwegen, schept bijzondere verplichtingen’
Ambtelijke kernwaarden
De ombudsman signaleert al jaren dat de ambtelijke kernwaarden op de achtergrond geraakt zijn. Hij laat bijvoorbeeld zien dat er ook binnen de bestaande regels veel ruimte is om welwillend naar de wensen en belangen van burgers te kijken. Hij bracht in 2012 een zogenaamde behoorlijkheidswijzer uit waarin 22 normen voor gedrag van de overheid en haar ambtenaren zijn uitgewerkt.
Op 25 augustus jl. publiceerde de ombudsman het rapport Pgb-trekkingsrecht en de (niet) lerende overheid, waaruit blijkt dat de Nederlandse overheid niet wil luisteren. Een citaat: ‘Maar door gedurende de voorbereiding de nadruk steeds meer op fraudebestrijding te leggen …… leek het perspectief van de burger zich gaandeweg het proces te hebben verlegd naar het eigen systeem.’
Morele maatsteven vergeten?
Voor de uitvoerenden binnen de overheid hebben we de eerdergenoemde behoorlijkheidswijzer. In het bijzonder voor beleidsmakers en beslissers kennen we al heel lang de zogenaamde algemene beginselen van behoorlijk bestuur (abbb’s). Deze zijn verankerd in wetgeving en jurisprudentie. Die hebben veel geholpen om het overheidsbestuur aan haar morele maatstaven te houden, denk aan de aloude beginselen van rechtsstatelijkheid, rechtmatigheid en rechtvaardigheid. Maar soms krijg je de indruk dat veel ambtenaren niet zo veel besef hebben van wat het betekent om in de positie van de overheid beleid en regels te maken of voorzieningen toe te delen aan burgers.
Ligt het aan die tekortkoming – en wellicht aan de te grote politieke druk en tijdsdruk – dat de rechter bij de uitvoering van de decentralisaties in de zorg veelvuldig tot de conclusie moest komen dat onrechtmatig is gehandeld, omdat tegen een of meerdere van deze beginselen is gezondigd, bijvoorbeeld tegen de regel dat zorgvuldig onderzoek moet worden gepleegd (naar de omstandigheden van de cliënt)?
Om de eerdergenoemde beginselen goed te kunnen toepassen, is een vorm van moreel besef nodig: een rechtsstatelijk-democratisch en professioneel besef. Het feit dat juist de overheid zware en conflicterende belangen moet afwegen, schept bijzondere verplichtingen. Voor de bestuurders, maar ook voor de ambtenaren.
Zoals bij de gaswinning in Groningen. Daarbij draait het om de afweging tussen het belang van de exploitatie van het Groningse gas enerzijds, en de veiligheid van de Groningse bewoners anderzijds. Beide belangen hadden de opeenvolgende ministers van Economische Zaken onder hun hoede. Voor het laatste belang hebben we een toezichtsorgaan, het Staatstoezicht op de Mijnen. Dat valt onder dezelfde minister, maar de ambtenaren die er werken moeten wel de nodige onafhankelijkheid en objectiviteit betrachten bij dat toezicht. Ook tegenover de minister. Dat zijn de kernwaarden van haar bestaan. En die heeft ze volgens de Onderzoeksraad voor de Veiligheid onvoldoende serieus genomen. Pas ná de zware beving in 2013 heeft ze echt kritisch van zich laten horen. En zo werd meer op het gas gelet dan op de bewoners.
Krachtig ambtenarenstatuut
Die onafhankelijkheid en objectiviteit zijn waarden die niet alleen gelden voor toezichtsorganen en hun ambtenaren. De Britten hebben al langere tijd een ambtenarenstatuut – de Civil Service Code – waarin deze waarden prominent zijn opgenomen. Daarin is geregeld dat een ambtenaar geen ‘onwelgevallige feiten of relevante overwegingen’ mag weglaten als hij een advies geeft. Ook voor de ministers is er een code, die regelt dat ook bewindslieden aan publieke waarden zijn gebonden en dat zij adviezen serieus moeten nemen.
Nu heeft minister Plasterk beloofd om een aantal kernwaarden van het ambtelijk vakmanschap vast te leggen in een ambtenarenstatuut. Laat hem alstublieft een stevig statuut maken en dat vervolgens inzetten als onderdeel van een programma dat de ambtenaar opleidt tot een professional die leert om zijn verantwoordelijkheden richting politiek én samenleving te herkennen en te hanteren. En laat het ambtelijk topmanagement de politieke leiding er aan houden recht te doen aan professionele adviezen. Als de ambtelijke en politieke leiding zich daaraan willen binden, dan ontwikkelt zich – normalisering of niet – een (moreel) recht op ambtelijk vakmanschap.
Waarom maken de ambtenaren dat statuut niet zelf?
Ik ben geen beleidmaker, maar uitvoerder van overheidsbeleid. Daar waar ik dingen zie die verspilling van belastinggeld zijn of anderszins niet kloppen meld ik dat. Daar heb ik geen statuut bij nodig. Ik heb namelijk al een eed afgelegd.
Wat mij betreft voegt een statuut niets anders toe dan opnieuw mooie woorden, als er vervolgens niets mee gebeurt. Weliswaar is er dan weer beleid gemaakt en kan de minister aan de Tweede Kamer laten zien dat hij dat heeft gedaan, maar dat verandert geen jota aan de dagelijkse praktijk. Nou ja misschien hier en daar een klein jotaatje. Het gaat hier net als bij integriteit om het goede gesprek over dit soort zaken, zoals we al jaren weten. Nu alleen nog even doen:-).
“Ambtenaren zoeken te weinig ‘rek’ in de regels”, zo meldt Binnenlands Bestuur vandaag, “terwijl die er vaak wel is.” Zoals Jaap Uijlenbroek al aangeeft is er meer nodig dan een statuut. Hij benadrukt het belang van bestuurders en managers die die ruimte benadrukken (bij herhaling) en verdedigen (ook als er eens wat mis gaat). Als dat niet gebeurt blijven ambtenaren de veilige route kiezen.
Die veilige route wordt geboden door de systeemwereld. Het is gemakkelijker om achteraf te zeggen dat je je aan de regels hebt gehouden dan om uit te leggen waarom een specifieke situatie vroeg om een andere keuze, ook al heb je die verantwoordelijkheid. Anders gezegd: We volgen eerder heldere regels dan regels die ook hard zijn maar waarover je zelf nog moet nadenken.
Kortom, er is een disbalans tussen verantwoordelijkheden. Als ambtenaar heb je zowel een verantwoordelijkheid richting je organisatie en/of je bestuurder, maar ook naar de samenleving (algemeen belang) en/of een burger (of cliënt, etc.). Het is echter veiliger om te kiezen voor de één (de systeemwereld) dan voor de ander (de leefwereld). Helpt een statuut om die balans bij te stellen?
Dat hangt deels af van de vorm van het statuut. Wordt het concreet genoeg om te gebruiken in gesprekken met je collega’s en manager? En hoe wordt het verspreid en ingezet? Wordt erbij stil gestaan tijdens overleggen, in gesprekken of bij de eed? En tenslotte het draagvlak: zien ambtenaren het als hun verhaal, als de vastlegging van hun vakmanschap, als hun “handboek”?
Als we het met elkaar eens zijn dat ambtenaren als professional een verantwoordelijkheid hebben om een eigen afweging te maken, dan moeten we die professionaliteit en eigenstandigheid ontwikkelen en is een statuut maar één aspect daarvan. Eén poot maakt een heel wankel tafeltje …
Een ambtenarenstatuut is positief, maar hoe kan het verschil maken in de praktijk?
Jansen en Wilmink ondersteunen het initiatief van minister Plasterk om de kernwaarden van het ambtelijk vakmanschap vast te leggen in een ambtenarenstatuut. Het idee is dat een statuut het ambtelijke bewustzijn vergroot ten aanzien van de bijzondere waarden die samenhangen met werken voor de publieke zaak. Daarbij schrijven Jansen en Wilmink een statuut ook kracht toe in de politiek-ambtelijke verhoudingen, en wel de ambtelijke tegenspreek-kracht.
Ik deel de constatering van Jansen en Wilmink dat een ambtenarenstatuut positief is, maar constateer dat er nog veel meer moet gebeuren om een ambtenarenstatuur ook in de praktijk verschil te kunnen laten maken. De afstand tussen een intentioneel document waar niemand tegen kan zijn, en de toepassing in de praktijk is groot. De voorbeelden die Jansen en Wilmink aandragen over zaken die fout zijn gegaan, zijn voorbeelden met kennis van achteraf waarbij het ook niet zo makkelijk is om één enkele factor aan te wijzen waardoor het fout is gegaan. Een ambtenarenstatuut zal daar niet veel aan veranderen. Er zullen altijd zaken fout blijven gaan. Het snel en adequaat reageren op weak signals om grote problemen tijdig te onderkennen en effectief ambtelijk en politiek te kunnen agenderen vraagt om veel meer dan een ambtenarenstatuut. Het vereist op z’n minst een ambtelijke open cultuur, van hoog tot laag in de organisatie: er moet ruimte zijn om slecht nieuws te mogen brengen waarbij we ons er ook altijd van bewust moeten zijn dat er geen enkele probleemdefinitie vrij van belangen is. Betrokkenheid bij wat men doet om het goed te doen en tegelijkertijd onthechtheid van zijn of haar werk, om met een brede blik de situatie te beoordelen, zijn individuele competenties. Dat leer je niet door een statuut te lezen. Dat leer je door te doen, door met collega’s te sparren, door opleiding en training en door elkaar in de positieve zin van het woord scherp te houden. En een bestuurscultuur die dit stimuleert en ook voorleeft.
Het is goed om te zien hoe de Autoriteit Financiële Markten en De Nederlandsche Bank in hun toezicht tegenwoordig aandacht hebben voor ‘gedrag en cultuur’ bij financiële instellingen. Deze aandacht is ingegeven door de ontsporingen in gedrag en cultuur in de top van deze instellingen. Waar eerst het toezicht gericht was op de kwantitatieve criteria als solvabiliteit en liquiditeit, is het nu ook gericht op de kwalitatieve criteria als gedrag en cultuur.
Voor ambtelijk topmanagement bestaat geen expliciete aandacht voor cultuur en gedrag, anders dan in de individuele functioneringsgesprekken. Er bestaan vele feedback-instrumenten zoals de 360 graden feedback, al of niet geanonimiseerd toegepast. Het gebruik hangt echter af van de individuele voorkeur van betrokkenen. Het functioneren van de grotere publieke organisaties zoals ministeries, provincies, grotere gemeenten, uitvoeringsinstellingen et cetera zijn van groot maatschappelijk belang. In het verlengde van het ambtenarenstatuut is het mogelijk om van ambtelijk topmanagement een zichtbare inspanning te vragen op dit terrein. Gedrag en cultuur integreren in het toezicht zoals nu gedaan door AFM en DNB is pas gebeurd na een grote ontsporing. Laten we hopen dat dit niet nodig is voor grote publieke organisaties.