Gemeenten worstelen met inkoop van zorg

Transformatiemodel helpt om bewuster om te gaan met inkooprocessen

Veel gemeenten en ook zorgaanbieders worstelen met de inkoop van zorg (Jeugd en Wmo). Om hen te helpen hebben Frank Bosboom, Leon Klinkers en Ruut van Andel vanuit hun ervaring met het sociaal domein een model ontwikkeld, dat lerend werkt en helpt om bewuster met inkoopprocessen om te gaan. Het is een handreiking waarmee gemeenten vast kunnen stellen: waar staan wij en wat typeert ons? En om de vraag te stellen: zijn we daar tevreden mee? Zo kunnen zij hun gemaakte (beleids-)keuzes en praktijk spiegelen aan andere gemeenten en hiervan leren.

Allereerst: wat is inkopen? Inkopen is meer dan alleen het proces van aanbesteden. Het maken van een bestek (contractvorm) en het selecteren en contracteren van aanbieders is één van de zaken die van belang zijn als het gaat om inkopen. Even belangrijk zijn de keuzes voor het bekostigingssysteem, de wijze waarop de gemeenten de toegang aansturen en de wijze waarop gemeenten met de aanbieders (voor, tijdens en na de aanbesteding) om willen gaan (contract- en leveranciersmanagement). Het samenhangend inzetten van al deze instrumenten bepaalt in hoge mate de effectiviteit van gemeenten bij de inkoop van jeugdhulp en Wmo.
Aan een goed inkoopbeleid liggen strategische doelstellingen ten grondslag. Om de ontwikkelingen in een regio in kaart te brengen is het belangrijk om voorafgaand aan het formuleren van de strategie een marktanalyse uit te voeren. Ook is het belangrijk om te kijken naar de concrete doelstellingen (ontwikkelpotentieel) die de regio in de komende jaren wil bereiken. De strategische doelen, de analyse en het ontwikkelpotentieel bepalen hoe de eerdergenoemde keuzes binnen de inkoopinstrumenten eruit moeten zien voor de komende contractperiode.

Wegbereiders
Zoals gezegd worstelen veel gemeenten met hun inkoop op het gebied van Jeugdzorg en de Wmo. Deze worsteling gaat onder andere over: hoe geven we lokale partijen kans naast de grote spelers, hoe bevorderen we innovatie, hoe houd ik grip en voorkom grote kostenstijging, hoe beoordeel ik wat kwaliteit heeft en wat, hoe stuur ik op al deze dingen. Veel hierover is bekend via media, de VNG, patiëntenverenigingen etcetera. Er zijn ook gemeenten die al deze vragen niet lijken te hebben en daar ook trots over vertellen. Bij die gemeenten zijn we langsgegaan en hebben we gekeken naar het pad dat deze organisaties en regio’s gelopen hebben. We hebben deze groep ‘wegbereiders’ genoemd, de pioniers waarvan andere gemeenten kunnen leren.
Aan de hand van de verhalen van deze gemeenten hebben we hun organisatie-ontwikkeling vastgelegd. Op basis van gesprekken met betrokkenen in het veld hebben we vervolgens een ontwikkelmodel gemaakt. De betrokkenen komen uit de  gemeentelijke inkoop, werken als zorg- en wmo-aanbieders, of zijn beleidsmedewerkers van gemeenten, rijk en adviseurs. De onderwerpen aan de orde kwamen, waren onder andere:

  • wat karakteriseert de manier van werken?
  • welke rol speelt de cliënt in het proces?
  • wat is de relatie met zorgleveranciers?
  • wat is de wijze van contractmanagement en wie heeft de regie?
  • hoe wordt er gepland (capaciteit en kosten)?
  • hoe wordt er uitgevoerd?
  • hoe wordt er gewerkt aan monitoring?
  • hoe wordt er gewerkt aan verbetering?

De wegbereiders onderscheiden zich met name door de vorderingen die ze hebben gemaakt in het ontwikkelen van hun inkoop. Er is sprake van rich interconnectivity, dat wil zeggen: hun inkoop is verbonden met cliënten in de buitenwereld, met de aanbieders, met het beleid en het bestuur. Partijen spreken elkaar openhartig, informatie is transparant en ze zijn gericht op samen leren en verbeteren. Wegbereiders zijn zich ervan bewust dat veranderingen als de decentralisatie van de jeugdzorg tijd vragen. Het gaat immers om een verandering op vele niveaus waarbij ook veel mensen en organisaties betrokken zijn.
Verder sturen wegbereiders constant bij waarbij hun regionale visie net zo leidend is als  de beleidsuitgangspunten van de wet. Bijvoorbeeld het terugdringen van verblijfszorg of de vervanging van zware door lichtere zorgen gebeurt zowel op basis van de uitgangspunten van lokaal en regionaal beleid als ook op basis van lokale behoefte en vraag en het operationeel inregelen en werkend krijgen van de toegang en alle ondersteunende processen (informatie en berichtenverkeer, inkoop- en aanbesteding). Die visie en de vraag van burger zijn in samenhang steeds het kompas op basis waarvan de beslissingen/keuzes worden gemaakt, in plaats van bijvoorbeeld een financieel tekort of de druk die door dat tekort ontstaat.
De uitvoering van de Wmo- en jeugdhulp en de leerprocessen die gaande zijn bij wegbereiders kenmerken zich door bestuurlijke, en ambtelijke stabiliteit (continuïteit in visie, beleidskeuzes, ambtelijke bezetting en samenwerking). Dit geeft de beleids- en uitvoeringspraktijk de ruimte om ingezette leerslagen af te maken en de gekozen visie, inrichting en sturing te optimaliseren.

Ontwikkelingsmodel
Met gemeenten en regio’s willen we het antwoord vinden op drie kernvragen: waar staan we nu, wat is onze ambitie en wat staat ons eventuele dan te doen? In het model dat we daartoe hebben ontwikkeld onderscheiden we vijf levels. Het model is niet hiërarchisch, dat wil zeggen dat level 5 niet per se het eindlevel is. Ons doel is vooral om bewustzijn te creëren rondom de huidige situatie en na te streven ambitieniveau en om eventueel ontwikkelpotentieel in kaart te brengen.

Level 1: gerichtheid op financiële controle
Jeugdzorg/Wmo-zorg wordt gezien als een financieel beheersvraagstuk. Er wordt gestuurd op het beheersen van de budgetten en het voorkomen van overschrijdingen. Er is een gevoel van beperkte grip. Inkoop en aanbesteding zijn geen bewuste beleidskeuze

Level 2: inkoopprocessen op orde brengen
Op basis van een bekostigingssystematiek wordt een wijze van contracteren en contractmanagement uitgerold. Er zijn raamwerkafspraken met alle aanbieders die met name gericht zijn op het aan de gang houden van de bestaande zorgverlening. Er worden categorieën van zorgaanbod onderscheiden die worden ingekocht. De inkoop is in beperkte mate gericht op de inhoud en kwaliteit van de zorg.

Level 3: de echte issues op tafel
Gemeente en aanbieders delen met elkaar wat goed gaat en wat niet. Zo komen de echte issues op tafel, zowel bedrijfsmatig (ik red het niet met de budgetten of ik hou over) als ook knelpunten in concrete cases van cliënten. Inkoop wordt verbonden met visie, doelstellingen, contractmanagement en kwaliteit van zorg. Leren komt op gang. Bij crises echter bestaat het risico van terugvallen op financiële controle en verbeteren van processen.

Level 4: visie gedreven samenwerking tussen gemeenten en aanbieders
De door de gemeente(n) geformuleerde visie wordt gedeeld met en mede gedragen door de aanbieders. Niet organisatie/organisatiegrenzen en budgetten staan centraal maar goede zorg aan concrete cliënten. Inkoop komt ten dienste te staan van zorgbehoefte in de regio en hoe partijen daar op basis van hun visie mee om willen gaan. Grenzen door domeinverdeling (jeugd, Wmo, schuld, wonen etc.) worden overbrugd.

Level 5: cliënten en preventie zijn leidend
De processen zijn op orde. Door een goede informatie voorziening kunnen trends in zorgvragen vroegtijdig herkend worden en soms zelfs worden voorkomen. Processen zijn zo ingericht dat zorgaanbod wordt georganiseerd rondom concrete cliëntvragen zonder dat dit leidt tot een grote waaier aan maatwerk.

Toepassing
Allereerst is het ontwikkelmodel bedoeld om bewuster te leren omgaan met de eigen inkoopprocessen. Het is een handreiking om te bekijken: waar staan wij, wat typeert ons? En om de vraag te stellen: zijn we daar tevreden mee? Gemeenten kunnen hun beleidskeuzes en praktijk spiegelen aan andere gemeenten en hiervan leren. Daarbij moet worden opgemerkt: ondoordachte wijzigingen zijn niet verstandig, maar precieze interventies zijn hard nodig. Want veel gemeenten hebben de leerprocessen over de transitie (overdracht en inrichting) van begin tot eind doorlopen. Maar veel leerprocessen over de werking van het stelsel en hoe de gewenste transformatie wordt gerealiseerd bevinden zich nog aan het begin van de leercyclus. Daarbij helpt dit model, omdat het zich richt op de samenhang en het stelsel.
We zien dat gemeenten steeds meer gaan kijken hoe andere gemeenten het doen en vervolgens gaan ‘shoppen’ of aan cherry picking doen. Na een half jaar of later komen ze erachter dat dit niet werkt. Dat komt omdat het ‘geshopte’ element niet past in de samenhang binnen de regio. Dit ontwikkelmodel beschrijft juist de samenhang tussen de elementen van visie, bekostiging, selectie en samenwerking met aanbieders en aanwezige kennis, houding en gedrag in de organisatie (de eerder genoemde interconnectivity). Het geeft daarmee ook een handvat voor wat de focus van de activiteiten zou moeten zijn, gezien de situatie waarin de organisatie en de regio zich nu bevinden
Met het maken van deze ontwikkeltool hebben we ook willen bijdragen aan het ontwikkelen van een gemeenschappelijke taal, om zo het gesprek en het leren van elkaar te ondersteunen. Het vergemakkelijkt het gesprek als je bij elkaar gaat kijken: hoe doen anderen het, waar staan zij, wat staat hen te doen en wat kunnen we van elkaar leren?

Handvat
We hebben geen blauwdruk willen schrijven, al beseffen we ons terdege dat dat risico er wel is. We hebben vooral een handvat willen geven voor het leren en ontwikkelen binnen het sociaal domein, ten gunste van betere zorg. Hoe kunnen we kijken naar de complexiteit van werken aan goede zorg door de vele betrokken actoren? En wat is de rol van inkoop hierin en hoe verandert die in de tijd. We verheugen ons erop om dit samen met het veld verder te ontwikkelen.

Dit artikel is geschreven op persoonlijke titel. Meer lezen, zie ook Herkenbare ontwikkelingsfasen bij het verbeteren van inkoop in het sociale domein

Vond je dit artikel interessant? Lees alle artikelen van Leon Klinkers, Frank Bosboom en Ruut van Andel
Deel dit artikel

Er zijn nog geen reacties op dit artikel

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

*