Goed bestuur

Wat is goed bestuur? Een definitie daarvan is niet eenvoudig te geven. Definities bevatten onvermijdelijk kernwaarden waarvan sommige op gespannen voet staan met elkaar. Welke waarden we voorrang geven, verschilt met de tijd. Daarnaast bepaalt onze culturele achtergrond sterk hoe wij invulling geven aan goed bestuur. Is onze invulling niet te veel op westerse leest geschoeid? Zeger van der Wal geeft in 2 artikelen antwoord op deze vraag. Voordat u met het tweede deel hieronder begint, lees eerst het eerste deel.

Wat kunnen we leren van internationale vergelijkingen? Uiteindelijk zou de vraag vooral moeten zijn: wat kunnen we van elkaar leren? Want in termen van bestuurscultuur en de wijze waarop de overheid als arbeidsorganisatie is vormgegeven, lopen landen als China en Hong Kong, Turkije, Indonesië, Qatar, Singapore, Kazachstan en de Emiraten in hun ontwikkeling natuurlijk ook nog achter bij westerse landen, laat dat helder zijn. Er valt nog een hoop te verbeteren aan de positie van ambtenaren en de wijze waarop ze gerekruteerd, betaald en getraind worden (met de Aziatische tijgers als duidelijke uitzondering). De cultuur is hiërarchischer en dat betekent dat de autonomie van ambtenaren vaak te wensen overlaat. Dat heeft weer consequenties voor de mate waarin ze ondernemend en zelfstandig kunnen opereren en hun politieke bazen stevig van repliek kunnen dienen – speaking truth to power, zoals bestuurskundigen dat noemen. Ook wordt een thema als personeelsdiversiteit heel anders opgepakt in beide regio’s: waar wij proberen minderheden en vrouwen sneller en vaker op managementposities terecht te laten komen, is daar representatie van historisch afgescheiden en soms wederzijds vijandige bevolkingsgroepen belangrijker – en vaak zelfs wettelijk vastgelegd.
Tegelijkertijd zien we dat nog geen tien jaar geleden delegaties uit China, Singapore en Zuid-Korea de deur plat liepen bij Europese overheden en bedrijven om best practices op te doen, en dat nu juist steeds vaker het omgekeerde het geval is. Dat is een goede zaak. Wie er meer van wie kan leren, zou daarbij niet de leidende vraag moeten zijn. In plaats van verschillen, competitie en rivaliteit te benadrukken, zou een meer open maar ook specifieker debat moeten plaatsvinden over welke praktijken en lessen deelbaar en overdraagbaar zijn. Overheden zullen alleen maar meer moeten samenwerken om de grote beleidskwesties van de eenentwintigste eeuw te lijf te gaan en iedereen heeft dus baat bij ‘meer’ goed bestuur.

Hoe nu verder? Een pleidooi voor onbevooroordeeld vergelijkend onderzoek

We zouden ons in onderzoek, onderwijs, debat en advies veel meer moeten richten op dit soort vergelijkingen en de mogelijk pijnlijke, maar ook buitengewoon intrigerende vragen en conclusies die daarmee gepaard gaan. De tijd is er absoluut rijp voor. Tegelijkertijd moeten we proberen dat met een open vizier te doen. Hoe terecht kritiek op mensenrechtenschendingen en de omgang met politieke oppositie vanuit het perspectief van goed bestuur ook is, het is de vraag of het altijd gerechtvaardigd is landen in ontwikkeling langs de meetlat te leggen van de meeste ontwikkelde democratieën ter wereld. Bestuursculturen en tradities verschillen, en de uitgangsposities van landen verschillen ook.
Harvard-hoogleraar Merilee Grindle introduceerde hierom het begrip ‘goed genoeg bestuur’ of good enough governance. Zij stelt dat we de feitelijke vooruitgang van landen in hun specifieke context zouden moeten beoordelen en appels met appels zouden moeten vergelijken,[1] en niet zozeer moeten kijken hoever landen zijn ‘op weg naar Denemarken’[2]. Haar pleidooi is er een voor meer inclusieve en vergelijkbare criteria voor (onderzoek naar) goed bestuur.
Het is de vraag of deze criteria vooral door westerse experts zouden moeten worden opgesteld, zoals tot nu toe vaak het geval is geweest, met de Wereldbank, de OESO en de Verenigde Naties voorop. In een recente column beschuldigt Gilardoni het Westen van ‘onwetendheid’ voor het onderschatten van China’s succes in de afgelopen decennia en de rol die lokale waarden daarin hebben gespeeld.[3] Net als andere invloedrijke denkers stelt hij dat bestuurders en academici in het Westen veel kunnen leren van hun evenknieën in de Oost als zij open zouden staan voor de mogelijkheid dat er succesvolle systemen en modellen bestaan die volstrekt anders zijn dan die waar zij aan gewend zijn.[4]

Vele interessante en onontgonnen vragen liggen voor, zoals:

• Hoe definiëren ambtenaren en bestuurders in verschillende delen van de wereld eigenlijk kerncomponenten en daarmee kerncompetenties van goed bestuur, zoals integriteit, onpartijdigheid en meritocratie?
• Wat zijn de overeenkomsten tussen success stories op het gebied van goed bestuur in uiteenlopende politieke contexten: gaat het vooral om het op meritocratische wijze rekruteren en bevorderen van functionarissen, stevig anti-corruptiebeleid, duidelijke politiek-ambtelijke verhoudingen, of om zaken die we tot nu toe over het hoofd zien?
• Is het wenselijk te streven naar een universele definitie van goed bestuur, of zouden we ons moeten beperken tot een aantal criteria voor zinvolle vergelijkingen tussen landen en regio’s?

Voor bestuurskundigen is een belangrijke rol weggelegd in het versterken van ons begrip van goed bestuur, juist door de spanningen die bij goed bestuur horen inzichtelijk te maken en te laten zien hoe ambtenaren en bestuurders in concrete gevallen andere waardeafwegingen maken. Èn wat we daarbij kunnen opsteken van andere contexten. De activiteiten binnen de Ien Dales Leerstoel zullen zich hier de komende jaren nadrukkelijk op richten. In Nederland, en waar dat nuttig is ook daarbuiten. Daarmee wordt hopelijk een bijdrage geleverd aan het in stand houden van het begrip goed bestuur als iets nastrevenswaardigs (want dat is het) en het verminderen van de irritatie die het soms ook oproept.

Footnote

• [1] Grindle, M.S. (2004). Good Enough Governance. Poverty Reduction and Reform in Developing Countries. Governance 17 (4): 525-548.
• [2] Andrews, M. (2008). The good governance agenda: beyond indicators without theory. Oxford Development Studies 36 (4): 379-407.
• [3] http://www.scmp.com/comment/insight-opinion/article/2109172/learning-china-three-lessons-ignorant-west
• [4] Zie bijvoorbeeld: Jacques, M. (2009). When China rules the world: The end of the western world and the birth of a new global order. New York: Penguin; Mahbubani, K. (2008). The new Asian hemisphere: The irresistible shift of global power to the East. New York: Public Affairs; Mahbubani, K. (2013). The great convergence and the logic of one world. New York: Public Affairs.