Frank van Ommeren gaf onlangs namens de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) een lezing bij de Hoge Raad der Nederlanden. Daar bracht hij op verzoek van de Hoge Raad het ROB-signalement ‘Gezag herwinnen’ voor het voetlicht. ‘Mijn zorg is dat de dialoog tussen staatsmachten blijft steken in eenrichtingsverkeer.’
Dat verzoek kwam niet uit de lucht vallen. De Hoge Raad reflecteert bij tijd en wijle op zijn eigen positie in onze samenleving. Daarvoor nodigt hij sprekers uit om hem een spiegel voor te houden. Wat valt er van ‘Gezag herwinnen’ te leren voor de Hoge Raad?
Gezagswaardigheid
Het klassieke uitgangspunt van het recht is dat de overheid haar gezag ontleent aan de wet. In ‘Gezag herwinnen’ wordt echter van een heel ander vertrekpunt uitgegaan. Gezag wordt daar opgevat als door de burger ‘vrijwillig aanvaarde macht’. Als machtsuitoefening niet vrijwillig door de burger wordt aanvaard, is er – zo beschouwd – geen sprake van gezag, maar van dwang. De ROB stelt aldus het burgerperspectief voorop.
‘De rechter scoort een stuk hoger op vertrouwen dan ambtenaren’
Het gezag van de overheid is tanende, zo leert dit rapport. Hamvraag is wat een overheidsinstelling nu eigenlijk gezagswaardig maakt. De ROB stelt drie agendapunten voor waarlangs het de discussie over gezagswaardigheid wil voeren, te weten betrouwbaarheid, bekwaamheid en betrokkenheid.
Gelegd langs deze meetlat scoort de Hoge Raad heel goed. Op de CBS-monitor over het vertrouwen van de burger in 2022 staat de rechterlijke macht op grote hoogte: alleen de gezondheidszorg en de politie scoren nog iets beter. De rechter scoort qua betrouwbaarheid een stuk hoger dan de ambtenaren en drie keer zo hoog als de politiek, maar dat laatste is niet zo moeilijk, want de politici bungelen helemaal onderaan.
Ook de bekwaamheid van de rechter staat niet ter discussie. Het weglekken van bekwaamheid en kundigheid is het probleem niet. De rechterlijke macht is bij uitstek op inhoudelijke expertise gericht.
Betrokkenheid vergt begrip
Blijft over het derde punt van de ROB, de betrokkenheid. Daarmee is het lastiger gesteld. Hoe betrokken is de rechterlijke macht? En hoe kan de rechter, althans de Hoge Raad, zijn betrokkenheid tonen? Wie onvoldoende betrokken is, wordt niet goed gehoord. Begrijpen de staatsmachten elkaar nog wel?
Illustratief is een recente Kamermotie, waarin aan de regering werd gevraagd om in te grijpen. De aanleiding was een arrest van de Hoge Raad dat in de media veel aandacht heeft gekregen, het Didam-arrest. De strekking van de motie was dat gemeenten de ruimte moeten hebben om bij uitgifte van hun grond of de verkoop van hun vastgoed voorrang te verlenen aan degenen met lokale binding met de gemeente of aan kleine lokale burgerinitiatieven.
‘Begrijpt de wetgever het werk van de rechter wel?’
Op LinkedIn lokte deze motie nogal wat debat uit, van voor- en tegenstanders. Er verscheen ook een heel sterke reactie, die het over een andere boeg gooide. Die zei: ‘Hebben de indieners van de motie het arrest wel gelezen?’
Dat was een terechte reactie, want het arrest beperkt gemeenten in principe niet in de inhoudelijke keuze van hun algemene uitgiftevoorwaarden, maar vereist slechts dat degenen die aan die voorwaarden voldoen een gelijke kans krijgen om mee te dingen naar de vrijgekomen onroerende zaak. Het arrest werpt geen belemmering op om de gewenste lokale binding in de voorwaarden van de gemeente op te nemen. De indieners van de motie hadden dus weinig tot niets van het arrest begrepen. Het arrest stond hun wensen niet in de weg.
Dialoog of éénrichtingsverkeer?
Naar mijn indruk is deze communicatiestoornis representatief voor het huidige tijdsgewricht. De rechter is uitstekend in staat om het werk van de wetgever te begrijpen. Maar is het omgekeerde ook het geval? Ik vrees dat daaraan het nodige schort. In de Tweede Kamer zitten nauwelijks nog juristen. Het juridisch denken is in elk geval weinig verankerd. Meer in het algemeen is de positie van de jurist bij de overheid van het centrum van de macht naar de periferie verschoven, zoals bestuurskundige Mark Bovens in een empirisch goed onderbouwd betoog in 2020 voor de Nederlandse Juristen-Vereniging heeft laten zien.
Met andere woorden: de rechter verstaat de wetgever wel, maar de wetgever verstaat de rechter niet goed meer. Het lezen van jurisprudentie is een vak. Wie in het parlement is in staat om een arrest van de Hoge Raad echt goed te lezen en te begrijpen?
‘Een dialoog veronderstelt wederkerigheid’
Er wordt vaak gesproken over een dialoog; een dialoog tussen de staatsmachten, een dialoog tussen wetgever en rechter. Maar een dialoog veronderstelt wel dat men elkaar begrijpt en verstaat. Een dialoog veronderstelt wederkerigheid. Mijn zorg is dat deze dialoog blijft steken in éénrichtingsverkeer.
Nu zou de Hoge Raad wellicht kunnen denken: dat is niet mijn probleem, dat is een probleem van de politiek. Maar dan raken rechtspraak en rechter losgezongen van de samenleving. Dat kan niet de bedoeling zijn. In de woorden van het ROB-signalement ‘Gezag herwinnen’: Hoge Raad, versterk uw betrokkenheid bij anderen, bij de burger, maar ook bij de andere instellingen van de Staat, waaronder de wetgevende macht. Zorg ervoor dat de wetgever u ook weer verstaat: it takes two to tango! De recente verkiezingsuitslag onderstreept meer dan ooit het belang hiervan.
Deze column verscheen oorspronkelijk bij de Raad voor het Openbaar Bestuur.
