Met het rapport Sturen én Verbinden Naar een toekomstbestendige Rijksoverheid geeft de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) gevraagd advies aan het kabinet over het politieke en ambtelijke functioneren van de rijksoverheid. De belangrijkste aanbevelingen zijn: (1) bevorder dat het kabinet meer als een eenheid functioneert, (2) zet in op ‘betere’ in plaats van ‘kleinere’ overheid, (3) organiseer tegenspraak en kennisdeling en (4) trek lering uit eerdere veranderingsprocessen. Met name de eerste twee aanbevelingen zijn fundamenteel, aldus directeur-generaal Rijksvastgoedbedrijf en bijzonder hoogleraar arbeidsverhoudingen in de publieke sector Jaap Uijlenbroek. Maar of deze op korte termijn gerealiseerd zullen worden, is de vraag.
De aanbevelingen van het Rob zijn gestoeld op de analyse dat de rijksoverheid in haar functioneren onvoldoende is toegerust om de eigentijdse maatschappelijke ontwikkelingen effectief te kunnen beïnvloeden. De horizontaal georganiseerde samenleving en de vele nieuwe op internet gebaseerde (disruptieve) initiatieven stellen het aanpassingsvermogen van de rijksoverheid op de proef. Kenmerk van deze initiatieven is dat die over grenzen heen gaan: grenzen van beleidsterreinen, grenzen van de departementale indeling en grenzen van landen. Oplossingen vanuit een beperkt perspectief schieten bijna per definitie tekort. Bijvoorbeeld arbeidsmarktvraagstukken: die raken de sociale zekerheid, het fiscale stelsel, het onderwijssysteem, het ontslagrecht, etc.
De ontkokering van de rijksoverheid staat al een lange tijd op de agenda en er zijn vele rapporten aan gewijd. Het Rob-advies erkent dat en geeft ook aan dat er al vele stappen zijn gezet die evenwel niet tot echte veranderingen hebben geleid. De Rob pleit dan ook voor ‘groot onderhoud’ dat een aanpassing van de werkwijze vraagt en aanpassing van meer fundamentele aspecten van de inrichting van de rijksoverheid. De Rob pleit voor een systeemwijziging.
Consensusvorming
De eerste twee aanbevelingen van het Rob-advies zijn het meest fundamenteel en daarom ga ik daar nader op in. De eerste aanbeveling roept op tot meer collegiale ministeriële verantwoordelijkheid, een versterkte positie van de minister-president, minder bewindspersonen in een kabinet dat op de grote politieke prioriteiten stuurt en daarnaast weer wel departementsministers. De werkwijze zou opener moeten zijn waarbij een regeerakkoord samen met externe partners wordt opgesteld. Deze op zich lovenswaardige aanbevelingen zijn ingegeven vanuit de idee hoe het beter kan, maar hebben weinig oog voor de actuele politieke toestand in Nederland: een politiek verbrokkeld speelveld waar steeds meer partijen nodig zijn om een parlementaire meerderheid te verkrijgen en tegelijkertijd een toenemende polarisatie op allerhande onderwerpen. Het verbrokkelde politieke speelveld in de Kamer rolt uiteraard zo een kabinet in. En hoe meer partijen de coalitie dragen, hoe moeilijker het wordt om consistent en samenhangend beleid uit te dragen, hoe collegiaal men ook is in een kabinet. Alle partijen hebben het namelijk nodig om zich te profileren.
Mijn verwachting is dan ook dat een volgende kabinet eerder meer bewindspersonen zal omvatten dan minder en dat een minister-president meer gelijke zal zijn dan eerste in het adagium ‘eerste onder de gelijken’. Ten aanzien van het sturen op grote politieke prioriteiten is het de vraag of een kabinet dat stoelt op drie of vier partijen wel in staat is om grote politieke prioriteiten stevig neer te zetten, omdat consensus altijd een vorm van verwatering van standpunten meebrengt. En of dat erg is? Juist de vermenging van standpunten in de consensusvorming kon wel eens goed zijn om doorgeslagen besluitvorming te vermijden.
‘Mijn verwachting is dat een volgend kabinet eerder meer bewindspersonen zal omvatten dan minder’
Politieke tafel
De tweede Rob-aanbeveling gaat over de rijksdienst en roept op tot focus op kwaliteit van de rijksoverheid in plaats van omvang, stappen te zetten naar één rijksdienst onder leiding van één secretaris-generaal ondergebracht bij Algemene Zaken, meer te investeren in de kwaliteit van de werknemers, meer flexibele werkvormen over de departementsgrenzen heen toe te passen alsmede de Algemene Bestuursdienst als kwaliteitsorgaan een stevigere positie te geven. De dynamiek op het politieke speelveld vraagt van de ambtelijke dienst een groter aanpassingsvermogen. De wijze waarop de politiek maatschappelijke problemen vertaalt, vraagt voortdurend om ambtelijk aanpassingen.
Een mooi voorbeeld is het terrein van de integratie dat ooit is gestart bij Binnenlandse Zaken (Vreemdelingen zaken en Integratie), en via Justitie (Immigratie, Integratie en Asiel) nu bij Sociale Zaken is ondergebracht (Sociale Zekerheid en Integratie). De naamgeving laat al duidelijk zien dat het politieke zwaartepunt veranderde, terwijl de inhoudelijke relaties met de andere onderwerpen natuurlijk gewoon blijft bestaan. De ontwikkelingen met de asielzoekers op dit moment alsmede de samenstelling van een volgend kabinet zouden wederom tot een aanpassing kunnen leiden.
Eigenlijk zou de plaatsing van zo’n directie in de ambtelijke organisatie geen verschil mogen maken voor de politieke aansturing. Dat kan alleen indien de rijksoverheid als ambtelijke organisatie als een eenheid functioneert en niet vast zit in eigen departementale belangen. De aanbeveling voor één secretaris-generaal voor de rijksoverheid leidt ertoe dat er een identificatie op de rijksdienst als geheel ontstaat en onnodige verschillen tussen departementen kunnen worden weggenomen.
De ambtelijke beslissingskracht daarvoor ontbreekt op dit moment. Daar waar politieke onduidelijkheid leidt tot ambtelijke discussie kan dat sneller terug worden gelegd op de politieke tafel waar het hoort.
Topbenoemingen
Het voorstel van de Rob om de secretaris-generaal Rijksoverheid onder te brengen bij AZ en de secretaris-generaal van AZ aan te wijzen als secretaris van de ministerraad suggereert dat deze twee functies niet samenvallen. Dat kan. Waar SG AZ dan vooral de minister-president ondersteunt in het uitdragen van de politieke lijn, zal de SG Rijksoverheid dan vooral zorg dragen voor ambtelijke levering. De door de Rob voorgestelde meerjarige afspraken tussen kabinet en SG Rijksoverheid passen hier bij. Met de SG Rijksoverheid vinden de andere aanbevelingen van de Rob vast grond onder de voeten. Over werkvormen die door departementale structuren gaan, kan eenvoudiger besloten worden evenals het formuleren van een ontwikkelambitie voor het ambtelijke apparaat en de medewerkers daarin. Door de Algemene Bestuursdienst te plaatsen onder de SG Rijksoverheid krijgt de ABD een verstevigde positie bij de departementale topbenoemingen.
De Rob geeft met haar advies richting aan de stap die de rijksoverheid kan zetten na de programma’s Vernieuwing Rijksdienst, Compacte Rijksoverheid en de hervormingsagenda rijksoverheid. De Rob pleit ervoor om deze stap snel te zetten. Zoals gebruikelijk zal het kabinet binnen enkele maanden reageren op het advies van de Rob. Dan wordt duidelijk of dit advies al door dit kabinet wordt opgepakt, of moet wachten op een volgend kabinet.
