Patronen in regionale samenwerking

Grote gemeenten werken vaker samen dan kleine gemeenten. Gemeenten in Friesland en Limburg werken bijna alleen maar samen met gemeenten uit de eigen provincie. En gemeenten uit Zeeland werken wel samen met gemeenten uit Noord-Brabant, maar veel minder met gemeenten uit Zuid-Holland. Enkele in het oog springende bevindingen uit het van ons onderzoek naar samenwerking tussen gemeenten en provincies in Nederland. Maar wat zijn verklaringen voor deze patronen in regionale samenwerking? En wat zijn de gevolgen ervan?

Regionale samenwerking is een belangrijk thema in de regionale politiek. Het debat rondom dit thema kent twee kanten. Enerzijds is samenwerking soms noodzakelijk om de kwaliteit en betaalbaarheid van publieke taken en diensten te kunnen waarborgen. Veel gemeenten kiezen er om die reden bijvoorbeeld voor om gezamenlijk zorg in te kopen. Anderzijds leidt het ook tot nieuwe vragen, bijvoorbeeld over democratische legitimiteit. Regionale samenwerking is controversieel in de zin dat lokale gemeenteraden weinig grip zouden hebben op de activiteiten van de organisaties waarbinnen de samenwerking is vormgegeven.
In het debat hierover ontbrak het tot voor kort aan een feitelijk overzicht van regionale samenwerking: welke decentrale overheden werken met elkaar samen, op welke beleidsterreinen en in welke vorm. In opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) hebben KWINK groep en PROOF adviseurs daarom in 2017 in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken een inventarisatie uitgevoerd van samenwerkingsverbanden tussen decentrale overheden. Vervolgens zijn we met Pii Networks dieper de data ingedoken om te kijken of er regionale patronen te ontdekken zijn in de manier waarop provincies en gemeenten met elkaar samenwerken.

Spin
Het onderzoek laat zien dat gemeenten en provincies gemiddeld deelnemen in 27 samenwerkingsverbanden. Daarbij valt op dat grote gemeenten (>100.000 inwoners) meer samenwerken dan kleinere gemeenten. Dit is opvallend omdat samenwerking vaak wordt gezien als manier om schaalvergroting te realiseren. Je zou dus misschien verwachten dat juist kleinere gemeenten vaker samenwerken. Een mogelijke verklaring kan zijn dat grote gemeenten veelal een regiofunctie vervullen en hierdoor fungeren als ‘spin in het web.’
Uit de inventarisatie blijkt verder dat het meest wordt samengewerkt in het fysiek domein (bijvoorbeeld op het gebied van afvalverwerking) en in het sociaal domein (bijvoorbeeld op het gebied van de Jeugd- of Participatiewet). Ook op de beleidsterreinen economie en veiligheid & volksgezondheid wordt intensief samengewerkt. Voor een deel valt dit te verklaren doordat het Rijk gemeenten verplicht om samen te werken op bepaalde thema’s, waar de veiligheidsregio’s een voorbeeld van zijn. Verder hebben de drie decentralisaties in het sociaal domein de bestaande samenwerking geïntensiveerd.

Deze talloze samenwerkingen tussen gemeenten zijn in de loop der jaren organisch ontstaan. Met behulp van een netwerkanalyse van Pii Networks konden we een kaart van samenwerking in Nederland maken (zie hiernaast). De bollen zijn gemeenten en provincies. De gemeenten zijn gekleurd op de provincie waar ze toe behoren, de provincies zijn roze. De lijnen zijn relaties tussen gemeenten. Als twee gemeenten onderdeel zijn van een samenwerkingsverband hebben ze een relatie.

Download hier het netwerk in groot formaat.

Wat direct opvalt in het netwerk is dat dat provinciegrenzen erg bepalend zijn bij regionale samenwerking. Veruit de meeste gemeenten werken voornamelijk samen met gemeenten uit dezelfde provincie. Dit is het duidelijkst zichtbaar in Friesland: de Friese gemeenten werken bijna uitsluitend samen met andere Friese gemeenten[1]. En als er over provinciegrenzen heen wordt samengewerkt dan zijn daarin ook nog patronen waar te nemen. Zo werken Zeeuwse gemeenten wel veel samen met hun buren uit (West-)Brabant, maar veel minder met hun buurgemeenten in Zuid-Holland. De provincie Flevoland heeft daarentegen een heel open structuur. Er wordt veel samengewerkt met zowel gemeenten uit Noord-Holland als uit Gelderland.
Maar ook binnen de provinciegrenzen zijn er interessante patronen in samenwerking te ontwaren.  Zo zien we in de provincie Overijssel dat verschillende clusters van samenwerking. De Twentse gemeenten werken duidelijk veel met elkaar samen en veel minder met de rest van de provincie. Zo vormen zich twee clusters van gemeenten binnen één provincie. Ook bij de provincie Noord-Holland (regio Amsterdam en Noord-Holland Noord) en Noord-Brabant (regio Eindhoven en West-Brabant) is een duidelijke clustering van gemeenten in regio’s te zien. In de provincie Zuid-Holland zijn zelfs drie clusters te herkennen.

Sterke identiteit
Het is duidelijk dat gemeenten voornamelijk samenwerken met gemeenten die in de buurt liggen. Maar met nabijheid alleen als argument is het niet mogelijk om de patronen in het netwerk te verklaren. Waarom werken sommige gemeenten niet samen met buurgemeenten die toevallig in een andere provincie liggen? Waarom werken sommige gemeenten juist veel samen met gemeenten in een specifieke regio?
Een mogelijke verklaring is dat gemeenten samenwerkingspartners opzoeken die zich bezighouden met dezelfde problematiek. Zo zijn de samenwerkingen in Noord-Holland verdeeld in de Randstedelijke gemeenten rond Amsterdam en de (rurale) noordelijke gemeenten. Overeenkomsten in omgeving en demografie tussen gemeenten in de beide regio’s zouden kunnen verklaren waarom gemeenten in beide regio’s elkaar opzoeken..
Toch verklaart dit niet waarom de grensgemeenten van Friesland geen samenwerking zoeken met buurgemeenten in bijvoorbeeld Groningen of Drenthe. De problematiek waar deze gemeenten zich mee bezighouden zal niet wezenlijk verschillen. In het geval van Friesland kan de oorzaak hiervan liggen in de sterke eigen identiteit van Friesland. Partijen zoeken elkaar over het algemeen eerder op als ze dezelfde normen en waarden delen, en de Friese gemeenten delen niet alleen dezelfde identiteit maar zelfs een taal. De rol van een gedeelde identiteit bij regionale samenwerking verklaart wellicht ook waarom Twente als regio zo duidelijk te herkennen is in het netwerk.
Als we nu naar de provincie Zeeland kijken, kunnen we ons afvragen of de Zeeuwse gemeenten met hun de Brabantse buren samenwerken omdat ze zich met dezelfde problematiek bezighouden of dat de Zeeuwen zich meer verbonden voelen met de Brabanders dan met de Zuid-Hollanders. Of wellicht zijn de samenwerkingen tussen de gemeenten uit deze provincies al zo ingesleten dat ze bij elke nieuwe samenwerking geneigd zijn om elkaar op te zoeken?

Ingesleten patronen
Want hoe meer men met elkaar samenwerkt, hoe groter de kans dat er in de toekomst nog meer wordt samengewerkt. Samenwerking zorgt voor onderling vertrouwen waardoor partijen elkaar op blijven opzoeken. Wanneer steeds met dezelfde partnergemeenten wordt samengewerkt vormen deze gemeenten een steeds hechtere groep. Zo raken samenwerkingspatronen steeds verder ingesleten.
Dit heeft als voordeel dat de gemeenten elkaar steeds beter leren kennen en effectiever kunnen samenwerken. Maar er kleven ook nadelen aan. Zo kunnen gemeenten die veel samenwerken te veel op elkaar gericht raken, waardoor kansen worden gemist om met andere gemeenten samen te werken of kennis uit te wisselen. Ook kan een vorm van group think ontstaan, waarbij binnen de groep van samenwerkende gemeenten te weinig ruimte is voor een kritisch tegengeluid en kritiek van buiten te gemakkelijk wordt weggewuifd.
Het netwerk van gemeenten laat echter niet alleen zien dat er verschillende groepen van gemeenten zijn; het maakt ook inzichtelijk dat er gemeenten zijn die juist voor verbinding zorgen tussen deze groepen. Je kunt in het netwerk zien dat de gemeente Berkelland gemeenten uit de provincies Overijssel en Gelderland verbindt. Dat Mook en Middelaar Limburg verbindt met Gelderland. Dat Castricum en Uitgeest in Noord-Holland de Randstad en het noorden met elkaar verbinden. En dat Vianen samenwerkt met gemeenten in Utrecht en Zuid-Holland. Deze gemeenten hebben de netwerkpositie om perspectieven van verschillende regio’s aan elkaar te verbinden.

Feiten
In toekomstige keuzes voor samenwerkingspartners kan het zinvol zijn om eens verder te kijken dan de normale samenwerkingspartners. Juist door eens in gesprek te gaan met een gemeente die geen onderdeel maakt van de standaard samenwerkingsgroep, kunnen gemeenten in contact komen met nieuwe waardevolle perspectieven. De discussie over regionale samenwerking en de voor- en nadelen ervan is geholpen met feiten. Deze analyse biedt nieuw inzicht in regionale samenwerking, maar dit is slechts een beginpunt. Het databestand bevat een schat aan informatie. We moedigen iedereen dan ook aan om de data te gebruiken voor het uitvoeren van nog meer analyses, om zo de kennis over regionale samenwerking verder te vergroten.

Voor aanvullingen, vragen, opmerkingen kunt u contact opnemen met Jakar Westerbeek (jwesterbeek@kwinkgroep.nl) of Viktor Stelder (viktor@pii-networks.nl)

Footnote

  • [1] In de netwerkanalyse zijn landelijke samenwerkingsverbanden als de VNG niet meegenomen.
Vond je dit artikel interessant? Lees alle artikelen van Maarten Noordink, Jakar Westerbeek, Viktor Stelder en Koen Janssen
Deel dit artikel

Er zijn 2 reacties op dit artikel

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

*

    P. Vandenberghe
    Beleidsadviseur bij de Vlaamse overheid (Brussel)

    Intergemeenlijke samenwerkingen reflecteren ook niet altijd de reële “zone” waarin mensen leven, en die bv. kan worden blootgelegd door onderzoek naar telefoneergedrag. (Interessant voor de volgende keer dat de grenzen worden hertekend :-))

    Bijhorende link: https://journals.openedition.org/brussels/804?lang=nl

    14 aug 2018
    Richard Kruijswijk
    raadslid gemeente Bloemendaal (GroenLinks)

    Volgens de definitie (in https://kennisopenbaarbestuur.nl/media/254874/inventarisatie-samenwerkingsverbanden-decentrale-overheden.pdf) gaat het om alle vormen van samenwerking, m.u.v. die waarbij bij geen van de samenwerkende gemeenten er iets is over vastgelegd. Dat is een nogal brede definitie. Dat veel gemeenten het daarbij dicht bij huis zoeken is niet verwonderlijk, want buren zijn bekend, dichtbij èn er is vaak ruim genoeg te halen aan best practices en te leren van fouten (bovenop wat er sowieso al aan kennis wordt gedeeld via VNG etc.).
    En voor provinciegrens overstijgende samenwerking is nog een extra drempel: bij regionale agenda’s (en roadmaps energietransitie bv) en in provinciale subsidieregelingen is de scope immers de provincie.

    Als je kijkt naar samenwerkingsverbanden tussen gemeenten zijn er wel erg veel verschillende tussen verschillende gemeenten. Er is verscheidenheid van GR’s en regio’s op verschillende onderwerpen. Juist vanwege de samenhangen (fysiek domein, sociaal domein en zelfs daartussen) en het beperken van bestuurlijke drukte, pleit ik voor vaste regio’s voor (zowat) alle onderwerpen. B.v. rond centrumgemeenten en/of zoals de regio’s in de MRA nu zijn bepaald. Ex-minister Plasterk heeft dit overigens bij zijn aantreden opgemerkt; tot maatregelen is het echter niet gekomen. En Rutte III houdt het bij “Een proces van herindeling is gewenst voor gemeenten die langjarig en in hoge mate afhankelijk zijn van gemeenschappelijke regelingen voor essentiële taken.” Dat roept de vraag op hoe serieus betere regio-samenwerking wordt genomen.

    30 jul 2018