Praktische wijsheid in het bestuur

Over decentralisaties en legitimiteit

De Deense wetenschapper Bernt Flyvbjerg pleit voor een benadering waarin ervaring, leren van fouten en situationeel gedrag bestuurders in staat stellen een goed en wijs bestuurder te worden. Bestuurskundig onderzoek moet zich veel meer richten op waarden en op contexten waarin die waarden betekenis krijgen. Deze omwenteling behoort tot de grote vragen die bestuurskundigen zich in deze tijd moeten stellen, aldus Kees Breed.

Een belangrijk subdoel van de recente decentralisaties in het sociale domein is om meer maatwerk mogelijk te maken voor zorgbehoevenden en voor gezinnen waarin zich tegelijk meerdere, gestapelde problemen voordoen. Rechten op voorzieningen zijn veranderd en daardoor is het niet langer een kwestie van vragenlijsten afvinken om vast te stellen waarop een bewoner recht heeft. In plaats daarvan is de vraag gekomen waaraan hij behoefte heeft.
In de essaybundel De decentralisaties in het sociaal domein: wie houdt er niet van kakelbont? van de Transitiecommissie Sociaal Domein gaan negen deskundigen in op de ingewikkelde vragen die gepaard gaan met deze ingrijpende verandering in de verhouding tussen de overheid en burgers.[1] Eén van de effecten van deze verandering is dat er verschillen zullen optreden tussen en misschien ook wel binnen gemeenten in de wijze waarop en de mate waarin een gemeente (of wijkteam) bijdraagt aan wat in een concreet geval wordt gevraagd. Hoeveel ruimte krijgen én bieden gemeenten om de lokale zorg gedifferentieerd in te richten? Als die ruimte er is (en de meeste auteurs in de bundel vinden in ieder geval dat die er moet zijn) is de vervolgvraag: hoe gaan professionals met die ruimte om? En dan doemt vanuit democratisch en staatsrechtelijk perspectief de hamvraag op: hoe worden de gemaakte keuzes nog democratisch gelegitimeerd?

Representatieve democratie
Vanuit de representatieve democratie is het antwoord daarop: dat kan alleen als de gemeenteraad daarvoor kaders aanreikt, of op een andere manier toeziet op een acceptabele toekenning van gemeentelijke voorzieningen. Maar dat volstaat niet en is zeker niet het hele antwoord. Burgers en zorgbehoevenden dienen volgens een aantal auteurs ook in dit proces te worden betrokken. Zo pleit Pauline Meurs in de bundel voor 1) investeren in zeggenschap voor burgers, 2) stimuleren van initiatieven en 3) waken voor onaanvaardbare uitkomsten (of verschillen). Evelien Tonkens pleit voor meer medezeggenschap van burgers, bijvoorbeeld in de vorm van burgerpanels. Verschillende auteurs achten het van belang om vormen van representatieve en participatieve democratie met elkaar te verbinden. Hoe dat allemaal gestalte moet krijgen is nog niet zo duidelijk.
Dat is natuurlijk niet verwonderlijk gegeven de fase, reikwijdte en snelheid van alle ontwikkelingen. We staan pas aan het begin. Het duurt nog wel even voordat nieuwe praktijken en processen zich zullen uitkristalliseren. Wat intussen wel opvalt is dat in de meeste beschouwingen (met uitzondering van die van René ten Bos) nauwelijks aandacht wordt besteed aan de bijdrage die professionals kunnen leveren.

Praktische wijsheid
Arjo Klamer wijst in zijn bijdrage op het belang van een goed ontwikkeld oordeelsvermogen van bestuurders en hun medewerkers: ‘Voor een goed oordeelsvermogen zijn vakmanschap, goede intervisie, autoriteit en vooral ook wijsheid nodig.’ Dat is een betekenisvolle stellingname en misschien wel meer dan hijzelf beseft. Ter onderbouwing hiervan is het interessant om kennis te nemen van een recente ontwikkeling in het wetenschappelijke zorgdomein. Aan de universiteit van Tilburg werd in 2008 een nieuwe leerstoel opgericht met als opdracht: praktische wijsheid in de zorg. Deze leerstoel werd bezet door twee geleerden, waarvan één met een filosofische achtergrond (Frans Vosman) en de ander (Andries Baart) vooral zorgdeskundigheid inbrengt[2]. Het idee hierachter was dat in de zorg nieuwe wegen werden beproefd om antwoord te kunnen geven op de vraag: wat is goede zorg? Deze vraag kon volgens de bekleders van de leerstoel niet met een eenduidige definitie en in zijn algemeenheid worden beantwoord. En ook protocollen, hoe belangrijk ook om medische missers te voorkomen, schieten tekort. Want het antwoord hangt mede af van contextuele en persoonlijke factoren.
Wat zijn de opties? Wat wil en kan een patiënt, wat vindt zijn familie? Wat vinden de betrokken artsen? Wat vindt de verpleegkundige staf? Welke administratieve factoren spelen een rol (bijvoorbeeld financiën)? Vosman en Baart waarschuwden dat kennis die voortvloeit uit zorgpraktijken (tacit knowledge) vaak verdrongen raakt door de systeemdwang waarin zorgverleners hun werk binnen en buiten het ziekenhuis moeten doen. Door structureel aandacht te vestigen op de plek en betekenis van zorgethiek kan een tegengestelde beweging op gang worden gebracht.
Praktische wijsheid is in oorsprong een filosofische term, die ontleend is aan het denken van Aristoteles en werd door hem Phronesis genoemd. Deze vorm van wijsheid onderscheidt de filosoof van enerzijds Sophia, kennis van algemeen geldende wijsheid en anderzijds Techne, zeg maar kunde, de kennis om iets in de praktijk te realiseren. Praktische wijsheid is het vermogen om in concrete situaties antwoord te kunnen geven op complexe vragen, bijvoorbeeld levensvragen en ingewikkelde ethische kwesties. Geen twee situaties zijn hetzelfde, dus het antwoord zal ook zelden of nooit eensluidend kunnen zijn. Dat doet al gauw denken aan wat er bij de decentralisaties, in de wijkteams en aan de keukentafels allemaal speelt. Als de algemene wijsheden, in de vorm van beleidsregels en protocollen, niet langer voldoende houvast bieden. Wat dan te doen?

Moreel beraad
In een ziekenhuis kan in een intensieve dialoog tussen alle betrokkenen antwoord worden gegeven op de vraag: wat verstaan wij in dit ziekenhuis onder goede zorg? En specifiek rondom het bed van een patiënt: wat verstaan we in dit bijzondere geval onder goede zorg. Uit de krant zijn de verhalen bekend van geneeskundige teams en ziekenhuizen waar zulke gesprekken niet plaatsvinden, ook niet nodig worden geacht of niet mogelijk zijn door verziekte verhoudingen. Maar ook als de inzet er wel is, is het nog niet zo makkelijk om een effectieve benadering te vinden waarin het gesprek leidt tot een gezamenlijk gedeelde visie. Er bestaat geen protocol voor een dergelijk proces, al zijn er in de medische wereld al wel de nodige ervaringen mee opgedaan, gelukkig ook in positieve zin.
De leerstoel (inmiddels verhuist naar de Universiteit voor Humanisitek) is er op gericht om bestaande methoden en benaderingen te onderzoeken en te vergelijken. Zo kan geleidelijk worden gewerkt aan het verbeteren daarvan. In sommige ziekenhuizen is bijvoorbeeld een ‘ethische commissie’ ingesteld waarin deze vragen aan de orde komen. Andere kennen een instrument als het ‘moreel beraad’, of een combinatie van beide. Ik ben geen zorgdeskundige en kan niet goed beoordelen wat de praktische betekenis is van deze benadering en deze leerstoel. De benadering is niet onomstreden. Maar het prikkelt wel.
In de eerder genoemde essaybundel pleit René ten Bos voor het toekennen van meer waarde aan de inzichten van professionals. Bestuurders en ambtenaren zouden zich daar meer achter moeten scharen en het als hun taak kunnen zien om die waarden te realiseren. In de werelden van professionals (niet alleen in de zorg, maar ook in andere sectoren, zoals de advocatuur en de journalistiek) ontstaan ethische normen en uitgangspunten op basis van jarenlange, soms decennialange ervaringen en reflectie op die ervaringen. Zo ontstaan formele en informele gedragscodes waarop men elkaar aanspreekt en soms zelfs sancties kan opleggen.
Je kunt je afvragen of dat niet ook een vorm van democratische legitimiteit oplevert, een vorm die niet in de raadszaal van de gemeente en ook niet in burgerinspraak tot stand komt maar in de dialoog in en tussen beroepsgroepen. Natuurlijk moeten burgers, bijvoorbeeld in een straat of wijk of als zorgbehoevende, dan ook volwaardig kunnen deelnemen aan die gesprekken. Zo kan dan een soort van gedeelde ethiek ontstaan die niet uitmondt in protocollen en beleidsregels maar wel tot een gedeeld gevoel van wat gerechtvaardigd is bij ons de wijk. De vraag ‘wat is goed bestuur’ wordt dan telkens in de context van een reële situatie en een bijzonder geval beantwoord in samenspraak tussen alle betrokkenen. De taak van de gemeenteraad is om erop toe te zien dat die processen daadwerkelijk plaatsvinden en er niet toe leiden dat daarbij uitsluiting, discriminatie of andere onwenselijke bijverschijnselen optreden.
In de verantwoording aan de raad gaat het dan niet in de eerste plaats om het verantwoorden van individuele beschikkingen, maar om inzicht te geven in de kwaliteit van de procesgang en de infrastructuur die is opgebouwd om tot zorgvuldige afwegingen aan de keukentafels te komen. Misschien is dat wel veel gevraagd, maar toch: het lijkt de moeite waard om de bijdrage te verkennen die praktische wijsheid kan bieden aan het vinden van nieuwe vormen van democratische legitimatie.

Street level bureaucracy
In de bestuurskunde bestaat een tamelijk recente stroming die zich bezighoudt met wat genoemd wordt: street level bureaucracy. Hoe doen bijvoorbeeld politieagenten op straat hun werk, waarbij ze vaak in een split second ingrijpende besluiten moeten nemen zonder al te veel regels waarop ze kunnen terugvallen of soms juist teveel, waardoor ze op grond daarvan toch niet goed kunnen besluiten wat hen in een concreet geval te doen staat. Toch handelen zij, op basis van eigen inzichten en afwegingen. Barry Schwartz en Kenneth Sharpe geven in een pleidooi voor praktische wijsheid huiveringwekkende voorbeelden van situaties, bijvoorbeeld in de rechtspraak, waarbij bestaande regels strikt werden toegepast met desastreuze gevolgen. Maar ze bieden ook praktische handvatten voor het toepassen van gezond verstand.[3]Empathie is daarbij belangrijk maar bijvoorbeeld ook reasoning, not from a set of rules, but by analogy to model cases and precedents.
Op typisch Amerikaanse wijze beschrijven zij vervolgens the right way to do the right thing. Toch bestaat altijd het risico dat individueel handelen leidt tot een praktijk van willekeur, van individuele voorkeuren en zelfs vooroordelen. Daarom stellen de bestuurskundigen steevast en terecht de vraag: hoe vinden dit gedrag en deze beslissingen uiteindelijk hun democratische legitimatie? Misschien ligt het antwoord op deze vraag wel voor een deel bij het inzetten en mobiliseren van ‘praktische wijsheid’. Kan het instellen van een ethische commissie in een gemeente helpen, waarin gezamenlijke reflectie plaatsvindt op vragen die zich voordoen in de lokale praktijk? En is het denkbaar dat wijkteams vormen van moreel beraad ontwikkelen om zo toe te werken naar een gedeelde ethische grondslag voor hun werk?

Phronetisch onderzoek
Deze vragen vormen niet alleen praktische uitdagingen maar stellen ook de bestuurskunde als wetenschap op de proef. Stavros Zouridis wierp enkele jaren geleden in een prikkelende betoog de vraag op of de bestuurskunde niet is doorgeslagen naar eenzijdig, analytisch rationalisme. Dit mede als gevolg van het bestuderen van vooral bureaucratische bestuurlijke praktijken. In navolging van auteurs als Toulmin, Scott en Flyvbjerg stelt Zouridis daar een perspectief tegenover waarin universele waarheden, algemene regels en reductionisme worden vervangen door contextuele afhankelijkheden, particuliere oorzaken en een holistische benadering. Een perspectief dat ‘niet beoogt besturen rationaler te maken, maar dat dwingt op zoek te gaan naar wat wijs besturen eigenlijk is.’[4]
Met name Flyvbjerg pleit voor een benadering waarin ervaring, leren van fouten en situationeel gedrag bestuurders in staat stellen een goed en wijs bestuurder te worden. Bestuurskundig onderzoek moet zich veel meer richten op waarden en op contexten waarin die waarden betekenis krijgen. Hij noemt dat zelf phronetisch onderzoek waarin niet de grote vragen naar universele wetmatigheden centraal staan, maar de kleine vragen en de thick description. Het is misschien niet overdreven om te stellen dat deze omwenteling, de betekenis en de doordenking daarvan, juist tot de grote vragen behoren die bestuurskundigen zich in deze tijd moeten stellen.

Literatuur
[1] De decentralisaties in het sociaal domein: wie houdt er niet van kakelbont? – uitgave van de Transitie Commissie Sociaal Domein, Den Haag, 2016.,

[2] Vosman, Frans en Andries Baart, ‘Aannemelijke zorg – over het uitzieden en verdringen van praktische wijsheid in de gezondheidszorg’, Den Haag, 2015. Zie ook: Vosman, Frans en Andries Baart, ‘De patiënt terug van weggeweest –werken aan menslievende zorg in het ziekenhuis’, Amsterdam, 2015.

[3] Schwartz, Barry en Kenneth Sharpe, ‘Practical wisdom – The right way to do the right thing’, New York, 2011.

[4] Zouridis, Stavros, ‘Wijs bestuur en redelijke bestuurswetenschap’, in: Betoverend bestuur – legitimiteit, vitaliteit en meervuldigheid’, Cornelissen, Frissen, Kensen en Brandsen (red.), Den Haag, 2007.

Vond je dit artikel interessant? Lees alle artikelen van Kees Breed
Deel dit artikel

Er zijn 3 reacties op dit artikel
Dankjewel voor je bijdrage
We hebben je reactie doorgestuurd naar de redacteur(en) van dit artikel en redactie van platform O. Deel het artikel en jouw bijdrage ook met je omgeving om discussie te stimuleren.
Jan F. Schrijver
Bestuurskundige, gepensioneerd ambtenaar van Binnenlandse Zaken

Inderdaad, alles beter dan mechanische regeltoepassing.

Mijn praktische suggestie aan professionals is om bij de zogeheten keukentafelgesprekken stelselmatig de vraag te stellen tot hoever zij het kunnen verantwoorden om ‘ongelijke gevallen ongelijk te behandelen’. Achteraf zou de beantwoording van deze vraag regelmatig onderling besproken moeten worden, teneinde de genoemde willekeur te voorkomen en geleidelijk een gedeelde praxis te ontwikkelen. Het gelegitimeerd maatwerk van Juliette dus. De (narratieve) bestuurskunde kan door reflectie op en beschrijving van deze werkwijze zeker behulpzaam zijn.

24 feb 2016
Juliette Santegoeds

Mooi artikel. Wijs bestuur is een goed uitgangspunt en het concept van praktische wijsheid biedt heel veel aanknopingspunten om verantwoord verschil te maken (legitiem maatwerk bieden) en verschil maken te verantwoorden. Wel uitkijken dat het niet blijft hangen in conceptueel denken en/of een ideologisch debat.

17 feb 2016