Slaagt de Omgevingswet voor de uitvoeringstoets?

De Omgevingswet moet dit jaar in werking treden, maar er valt nog altijd heel wat op af te dingen, ziet Bert van Dijk. Bovendien is de wet een lakmoesproef voor de nieuwe bestuurscultuur. Als Rutte IV voornemens is wetten vooraf te toetsen op uitvoerbaarheid, lijkt het Van Dijk wijs om te beginnen met de Omgevingswet.

Het nieuwe kabinet heeft enorme opgaven en ambities op gebied van woningbouw, energietransitie, klimaatadaptatie en andere fysieke ingrepen in Nederland. De miljarden liggen klaar, maar zijn de plannen op korte termijn uitvoerbaar, vraagt ook het Centraal Planbureau zich af.
Fysieke projecten zijn berucht complex en procedures zijn stroperig. Al in 2015 bedacht Rutte I een oplossing voor dit probleem: de Omgevingswet. Juli 2022, inmiddels aangekomen bij Rutte IV, moet de wet in werking treden, mits de Tweede Kamer ermee instemt. Maar komt de wet wel door de uitvoeringstoets die Rutte na de toeslagenaffaire beloofde voor nieuwe wetgeving? Die vraag mag en moet sinds de toeslagenaffaire en andere uitvoeringsdebacles openlijk gesteld worden.
In de Omgevingswet is beschreven hoe de beoogde versnelling moet plaatsvinden: met vergaande digitalisering van besluitvorming, flexibilisering van regels voor lagere overheden, minder onderzoek, meer participatie door burgers. Deze middelen bleken moeilijker te realiseren dan gedacht, waardoor de wet zeven jaar is vertraagd. Mijns inziens komt dat doordat er een aantal structurele foutieve aannames in de wet zitten.

Geen SimCity
Het idee dat ruimtelijke besluitvorming grotendeels digitaal afgehandeld kan worden, is de eerste misvatting. Iedereen die in de ruimtelijke praktijk werkt, weet dat er altijd verboden zijn die een ruimtelijk project kunnen blokkeren, denk alleen al aan een kapverbod. Een aanvraag voor een project leidt bij geautomatiseerde besluitvorming dus in de meeste gevallen tot een overheid die zegt: dat kan niet. Niet bepaald een versnelling. Versnelling is in de praktijk alleen mogelijk als mensen samen creatieve oplossingen bedenken op basis van betrouwbare informatie, veel kennis en ervaring. Door alle bezuinigingen schort het aan deze deskundige mensen bij de overheid, schreef informateur Tjeenk Willink al in zijn eindverslag van de kabinetsformatie. De oplossingen moeten namelijk niet alleen creatief zijn, maar ook inhoudelijk en juridisch waterdicht. En dat betekent vrijwel altijd een gang naar de Raad van State. Ruimtelijke ordening is geen SimCity.

Rechtszekerheid onder druk
De bestuursrechtelijke toets is nodig vanwege rechtszekerheid, waarvan het belang sinds de toeslagenaffaire weer bovenaan de agenda staat. Brengt mij op het tweede kritiekpunt: de beoogde flexibilisering van regels. Afgelopen jaren zijn vele projecten ‘in de geest van de Omgevingswet’ gaan experimenteren met flexibilisering van regels. Dat kon omdat de Crisis- en Herstelwet van kabinet Balkenende dit al mogelijk maakte. Er werden tal van projectbesluiten genomen, waarin vrijgelaten werd wat er gebouwd kon worden. Steeds weer oordeelde de Raad van State dat dit leidt tot rechtsonzekerheid van de buren van het project. Vaak oordeelde de Raad van State ook dat onvoldoende onderzoek naar de gevolgen van het project was gedaan: de informatiehuishouding van het project moet kortom 100 procent op orde zijn.

Negatieve adviezen
Tenslotte hebben meerdere onafhankelijke instanties kritiek op de Omgevingswet afgegeven aan de Tweede Kamer. Het Bureau ICT Toetsing (BIT) heeft in 2017 en on 2020 negatief geadviseerd over de digitalisering van de Omgevingswet. In beide gevallen gaf ze aan dat de aanpak en de inmiddels gebouwde systemen veel te complex werden. In 2020 werd zelfs expliciet gevraagd om een plan B als de digitalisering zou mislukken. Ook de Nationale Ombudsman kwam al in 2019 met een duidelijk advies over de digitalisering van de Omgevingswet: ‘Zorg dat de burger mee kan blijven doen!’. Hij adviseerde vast te leggen welke dienstverlening burgers van de overheid kunnen verwachten. Vorig jaar nog sloegen de grote steden alarm over de uitvoerbaarheid van de Omgevingswet.

Achterhaalde maatregelen
De doelen van de Omgevingswet zijn al zeven jaar oud en nu urgenter dan ooit. Maar de middelen van de Omgevingswet zijn typisch Ruttesiaans en inmiddels achterhaald. De beoogde flexibilisering van regels met stikstof (PAS) zijn afgeschoten door de Raad van State en hebben geleid tot de huidige stikstofcrisis. Doorgeschoten automatisering bij de Belastingdienst, en het bijbehorende vertrek van deskundige mensen, heeft geleid tot enorme problemen en 5 miljard euro aan kosten voor compensatie van de slachtoffers. Het negeren van het belang van rechtsbescherming voor burgers leidde uiteindelijk tot het aftreden van het kabinet Rutte III. Bij het aantreden van Rutte IV deed de nieuwe regering de belofte wetten te gaan toetsen op uitvoerbaarheid. Ik zou beginnen met de Omgevingswet, om een crisis in de ruimtelijke ontwikkeling te voorkomen.

Wet uitvoerbaar maken
In het kader van de nieuwe bestuurscultuur wil ik nog afsluiten met een aantal suggesties voor het nieuwe kabinet. Beman het nieuwe ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening met deskundige mensen uit de praktijk. Die zijn bij de lagere overheden te vinden, want het ministerie van VROM werd al in 2012 opgeheven. Breng je informatiehuishouding op orde door het simpel te houden. In het bestuursakkoord Omgevingswet van 2015 hadden alle overheden samen de ‘Laan van de Leefomgeving’ bedacht om alle ruimtelijke informatie toegankelijk te maken voor overheid en burger. Sinds 2006 werk ik met dit principe en heb het uitgebouwd tot ‘gebiedslogica’. Met gebiedslogica verzamel je relevante informatie en maak je het mogelijk deze door deskundigen te laten vertalen naar een gebiedsinrichting tot op gebouwniveau, inclusief financiële en juridisch-planologische haalbaarheid. Deze logica is een combinatie van betrouwbare informatie en deskundige mensen die goed en creatief samenwerken. Het levert daadwerkelijk versnelling op voor urgente ruimtelijke projecten, zoals hoogspanningsverbinding Randstad380kV Zuidring en de dijkversterkingen Noordelijke Maasvallei. Misschien een idee om mee te nemen bij de noodzakelijke uitvoeringstoets.