Superdiversiteit als maatschappelijke bestuurskundige opgave

Nederland is een migratiesamenleving met in steeds meer gemeenten een grote verscheidenheid aan herkomstgroepen. Op het niveau van gemeenten, wijken en instellingen is er weinig kennis over welke beleidsinterventies bijdragen aan het versterken van sociale samenhang in zeer diverse wijken en buurten. Er is behoefte aan onafhankelijke en kritische beleidsevaluatie van de miljoenenprogramma’s die overheden optuigen om de leefbaarheid en veiligheid van zeer diverse wijken te versterken, stellen Meike Bokhorst en Mark Bovens.

Hoe zou het openbaar bestuur om kunnen gaan met de maatschappelijke en bestuurlijke opgaven rond superdiversiteit en sociale cohesie? Op basis van het rapport Samenleven in verscheidenheid van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) formuleren we een bestuurlijke agenda voor het versterken van sociale samenhang in zeer diverse gemeenten, wijken en instellingen.

Sociale interactie versterken
In de stedenverkenning De wereld in een stad heeft de WRR lessen verzameld uit onderzoeken naar de ervaringen van andere Europese steden in de omgang met een toenemende verscheiden­heid. De sociale problemen zijn soms van een andere orde en ook de bestuurlijke schaal verschilt. Toch valt op dat veel Europese steden met dezelfde problemen worstelen en dat er geen simpele oplossingen bestaan. In alle steden is er een patroon van trial and error en zijn er pogingen om via kleinschalige lokale ini­tiatieven het sociale contact tussen bewoners te bevorderen.

Ook in Nederland zijn veel van dergelijke initiatieven ondernomen. Deze lijken het meest suc­cesvol te zijn wanneer ze uitgaan van gemeenschappelijke doelen of interesses. Een kanttekening hierbij is, opnieuw, dat er weinig degelijk evaluatieonderzoek naar deze initiatieven is gedaan. Vrijwel overal, in binnen- en buitenland, ontbreekt het aan goede effectstudies en beleidsevaluaties, waardoor het zeer lastig is om het kaf van het koren te scheiden.

Effectieve lokale aanpak
Uit de spaarzame, vaak weinig systematische, Britse evaluaties komen drie relevante inzichten naar voren. Ten eerste bleek het faciliteren van interculturele contacten op lokaal niveau enig positief effect te hebben op het vergroten van wederzijds begrip en het vermin­deren van stereotypen. Een lokale interculturele aanpak heeft wel enig positief effect, maar men moet er geen grote verwachtingen van hebben.
Ten tweede bleek dat een nationaal discours dat bepaalde minderheden, zoals moslims of Midden- en Oost-Europeanen, stigmatiseerde en uitsloot, een effec­tieve lokale aanpak ondermijnde. Voor een effectieve lokale, pragmatische aanpak helpt het als de nationale overheid bijdraagt aan een discours over de ‘nationale identiteit’ dat open en inclusief is. Ten derde suggereert het onderzoek dat het bevorderen van lokale contacten gepaard moet gaan met een aanpak van structurele ongelijkheden, zoals economische ongelijkheid en discriminatie. Een pragmatische aanpak gericht op lokale contacten is geen panacee, maar moet onderdeel zijn van een breder beleid. Losse initiatieven zonder overkoepelend plan leveren weinig op.

Belangrijk voor professionals die in de wijk aan de slag gaan met opgaven zoals veiligheid of leefbaarheid is vooral dat zij kennis hebben van het sociale weefsel van een buurt, van de verscheidenheid van de bewonerspo­pulatie en van de in- en uitstroom van bewoners. Sociaal werkers vormen de oren en ogen van de wijk en kunnen bewoners sti­muleren om initiatieven te ontwikkelen, of gebruik te maken van de bestaande sociaal-fysieke infrastructuur. Volgens onderzoekers van Movisie vraagt samenlevingsopbouw om een actieve rol van professionals bij het benutten van de hulpbronnen in de wijk en het realiseren van de contacten tussen bewoners. Vaak staan schroom en verlegenheid spontane contacten tussen bewoners in de weg, zeker in een superdiverse samenleving met veel nieuwkomers.

Goede semipublieke voorzieningen
Veel onderzoek laat zien dat (semi)publieke voorzieningen de sociale veerkracht van een buurt versterken. In buurten met een hoog voorzieningenniveau is het gemeenschapsgevoel groter en zijn er meer sociale contacten tussen bewoners. Dan gaat het om voorzieningen als scholen, sportvelden, speeltuintjes, winkels en buurtcentra. Ook draagt een goede sociaal-fysieke infrastructuur bij aan het ontstaan van vruchtbare burgerinitiatieven. Van der Zwaard en Specht (2013: 5) spreken van plekken waar ‘publieke vertrouwdheid kan ontstaan waardoor onderlinge vooroordelen doorbroken kunnen worden en mensen weten wat ze aan elkaar hebben.’ Openbare bibliotheken kunnen een bron zijn van alledaagse ontmoetin­gen, die ertoe bijdragen dat mensen zich meer thuis voelen in hun zeer diverse buurt. Ook culturele instellingen, zoals bijvoorbeeld Theater Dakota in Den Haag Zuidwest, kunnen bijdragen aan publieke familiariteit en leiden tot iets verdergaande en langduriger contacten mits het programma voldoende inclusief is.

KIS bracht met kwalitatief onderzoek in vijf steden in beeld hoe publieke familiariteit in de praktijk tot stand komt en hoe het kan worden bevorderd. Het onderzoek maakt duidelijk dat ontmoetingsplekken, zoals de Nieuwe Bibliotheek in Almere of Wijkpark Cromvliet in Den Haag, bijdragen aan onderlinge vertrouwdheid en thuisgevoelens van bezoekers. Om de kans op lichte contacten en ongedwongen ontmoeting te vergroten, is het volgens onderzoeker Matthijs Uyterlinde belangrijk om meerdere functies samen te brengen op een plek of in een gebouw en om te zorgen voor levendigheid.

Versterken van lokale identiteiten
Voor het versterken van de saamhorigheid binnen wijken of gemeenten kan het zinvol zijn om in te zetten op het versterken van lokale identiteiten. Onderzoek van I&O research (2019) laat zien dat veel inwoners van Nederland zich sterk verbonden voelen met hun woonplaats, provincie of regio. In de provin­cies Friesland, Groningen en Limburg voelen inwoners zich zelfs meer verbon­den met hun provincie dan met Nederland, en in de provincies Zuid-Holland, Noord-Holland en Utrecht voelen inwoners zich juist sterk verbonden met hun woonplaats. Volgens de onderzoekers komt dat doordat de grote steden in deze provincies veel uitstraling hebben.

Diverse studies laten zien dat jongeren met een migratieachtergrond in Rotterdam en Amsterdam zich meer Rotterdammer of Amsterdammer voelen dan Nederlander. Respondenten gaven hierbij aan dat het interculturele karakter van deze steden ertoe bijdraagt dat zij zich meer verbonden voelen met hun stad. Die verbondenheid geldt minder voor ‘het Nederlanderschap’ – omdat Nederlander zijn volgens de participanten wijst op hier geboren en getogen zijn, en je Nederlander voelen betrekking heeft op de acceptatie van andere inwoners, waarbij uiterlijke kenmerken vaak een rol spelen.

Grote opgave voor gemeenten
Dit nieuwe hoofdstuk in de migratiegeschiedenis van Nederland vraagt om een andere, meer lokale beleidsagenda dan voorheen. In de vorige eeuw was het centrale vraagstuk ‘turning immigrants into citizens’. Maar dat klassieke model van inburgering en integratie past niet bij de huidige zeer diverse en vaak tijdelijke migranten. Het vraagstuk voor de 21^e eeuw is niet zozeer inburgering en integratie, maar vooral ook ‘samenleven in verscheidenheid’. Hoe kun je met zoveel culturen en humeuren het samenleven soepel laten verlopen?

Dat is vooral een vraagstuk voor gemeenten. Voor de meeste migranten is de gemeente de plek van aankomst. Daar gaan ze werken, zoeken ze huisvesting en een school voor de kinderen. Op gemeenten heeft de komst van grote aantallen migranten forse impact. De komst van migranten legt druk op de woningmarkt, vraagt soms om aanpassingen aan het onderwijs en kan, zoals gezegd, effecten hebben op de sociale samenhang. Een grote verscheidenheid van de bevolking maakt het samenleven in buurten, scholen en verenigingen ingewikkelder.

*Dit artikel is gebaseerd op een hoofdstuk dat onlangs verschenen is in het boek Maatschappelijke bestuurskunde. Hoe verbindende bestuurskundigen (kunnen) inspelen op maatschappelijke vraagstukken. De auteurs van dit artikel zijn als raads- en stafleden verbonden aan de projectgroep Migratiediversiteit van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR).