Trends en thema's in nieuwjaarstoespraken

De nieuwjaarstoespraken van commissarissen van de koning en burgemeesters brengen niet alleen de beste wensen voor het nieuwe jaar over. Ook dienen ze uitdrukkelijk als instrument voor politieke agendering. Historicus Boudewijn Steur maakte een analyse van de onderwerpen die aan bod komen. In het eerste deel van deze analyse: de duiding van hedendaagse ontwikkelingen, het vluchtelingenvraagstuk en het functioneren van de democratie [1].

De wereld is in verandering, constateren de commissarissen van de koning en burgemeesters. Deze veranderingen zijn zichtbaar op verschillende terreinen en roepen nieuwe uitdagingen op. Uitdagingen voor burgers en bedrijven, maar ook voor het openbaar bestuur. Een aantal van die thema’s licht ik er uit: de geopolitieke instabiliteit, de Europese vraagstukken, de parallelle ontwikkelingen van enerzijds toegenomen tegenstellingen in de samenleving en anderzijds toegenomen bereidheid van burgers om gezamenlijk vraagstukken op te pakken, alsmede de technologisering en innovatie in de economie.
Veel bestuurders wijzen op de (toegenomen) onveiligheid in de wereld. Waar er in de nieuwjaarstoespraken van vorig jaar nog vaak op de instabiliteit in Oekraïne werd gewezen (vooral door het neerhalen van MH17), wordt dit jaar vooral stilgestaan bij de situatie in het Midden-Oosten en bij de aanslagen in Frankrijk (maar ook in Denemarken en de Verenigde Staten).

Uiteraard wordt daarbij gerefereerd aan de vluchtelingenproblematiek, waar hieronder nog specifiek op in wordt gegaan. In de toespraken staat centraal dat wij in Nederland niet afzijdig kunnen blijven bij dat wat in andere delen van de wereld gebeurt, omdat het ons direct of indirect ook raakt. ‘De gevolgen van gebeurtenissen in de wereld zijn dichterbij gekomen, zijn voelbaar’, zegt Han Polman, commissaris van de koning van Zeeland. ‘We kunnen niet alleen op afstand observeren. Ontwikkelingen in de wereld hebben direct impact op ons.’ Wim van de Donk, commissaris van de koning van Brabant, beschouwt de aanslagen op Charlie Hebdo als ‘een zoveelste bloedige ouverture voor een tijd waarin een sterk groeiend terrorisme en barbarij, met aanslagen dichtbij en veraf, ons diepgaand verontrusten en beangstigen.’ Hij refereert daarbij aan de Nexuslezing van Amos Oz, die stelt dat een veerkrachtige samenleving en democratie gebaat zijn ‘bij een beetje humor, nieuwsgierigheid en inlevingsvermogen.’

Politieke zwaartekracht
Commissarissen van de koning en burgemeesters verwijzen frequent naar de ontwikkelingen binnen de Europese Unie. Uiteraard wordt daarbij gerefereerd aan het Europese voorzitterschap en de lastige vragen die het komend half jaar op de agenda staan, waarbij vooral het vluchtelingenvraagstuk wordt benoemd. Het valt op dat de relatie met Rusland onbenoemd blijft, terwijl dat vorig jaar juist een van de centrale onderwerpen was. Ook wordt de noodzaak van verdere Europese integratie genoemd, vooral omdat in het verleden deze integratie zoveel heeft gebracht. De vraag is nog wel op welke wijze deze integratie zich zal voltrekken. ‘Europa’, zo stelt Wim van de Donk, commissaris van de koning van Brabant, ‘ontwikkelt zich volgens de wetten van de politieke zwaartekracht: elke crisis is weer een momentum om verdere stappen naar integratie te zetten.’
In de toespraken komen ook de positieve en negatieve kanten van de modernisering in de samenleving aan de orde. Veel bestuurders wijzen op de toegenomen mondigheid van burgers, het hogere opleidingsniveau en de mogelijkheden van technologie en sociale media. We zijn meer connected, zoals Rob van Gijzel, burgemeester van Eindhoven, het noemde. Deze brengen met zich mee dat burgers bereid en in staat zijn gezamenlijk problemen te identificeren en op te lossen. De andere kant van deze ontwikkelingen is dat niet iedereen beschikt over de vaardigheden of de mogelijkheden om zich in het huidige tijdperk staande te houden. Bij deze burgers constateren bestuurders een gebrek aan grip op de toegenomen complexiteit, waaruit angst en anti-democratische sentimenten voort kunnen komen. Daardoor ontstaat onder meer het risico van de toename van maatschappelijke scheidslijnen. Eberhard van der Laan, burgemeester van Amsterdam, wijst er bijvoorbeeld op dat door het vluchtelingenvraagstuk sociaal-culturele tegenstellingen meer aan de oppervlakte kunnen komen. Hieronder zal ik op de tegenstellingen rond het vluchtelingenvraagstuk nog uitgebreid in gaan. Meer in het algemeen wordt de vraag gesteld of de huidige politiek in staat is een antwoord te formuleren op deze nieuwe maatschappelijke ontwikkelingen. Frank Petter, burgemeester van Bergen op Zoom, vraagt zich af of ‘de politiek in bestuurskracht meegegroeid is om de risico’s voor onze samenleving tot een minimum te beperken.’
Ook veranderingen binnen de economie worden door diverse bestuurders geduid. In paragraaf 5 ga ik daar uitgebreider op in, mede in relatie tot het belang van de stad en stedelijke regio’s voor het economisch groeivermogen. Hier volstaan de volgende twee constateringen. In algemene zin zien bestuurders dat de economie langzaam maar zeker uit het slop komt. ‘Op vele gebieden staan de seinen op groen’, zegt Paul Depla, burgemeester van Breda. Ook merken bestuurders op dat de werkgelegenheid groeit, maar deze groei vertaalt zich nog onvoldoende in daling van de werkeloosheid. Dat is dan ook een belangrijk speerpunt voor het komend jaar. Een tweede constatering is dat de aard van de economie aan het veranderen is, mede als gevolg van de toegenomen technologisering en het belang van innovatie voor verdere economische groei. ‘De economie verandert ook door verregaande digitalisering’, zo stelt Ahmed Aboutaleb, burgemeester van Rotterdam. ‘Het Internet of Things en 3d-printing maakt lokale productie mogelijk, tegen lage kosten. Voor de maakindustrie biedt dit enorme kansen: ik hoop in de nabije toekomst innovatieve ateliers op Zuid te zien waar je van alles kunt bestellen: van stoelen tot maatpakken uit de printer.’

Morele plicht
Het vluchtelingenvraagstuk is hét centrale thema in de nieuwjaarstoespraken van de bestuurders. Het valt op dat het narratief van de vluchtelingenproblematiek een relatief vast karakter kent: 1. het is een morele plicht de vluchtelingen die huis en haard achter zich hebben gelaten, op te vangen, 2. de samenleving en het openbaar bestuur hebben hun veerkracht getoond in het afgelopen jaar, 3. uiteraard moet er ruimte zijn voor de zorgen bij groepen burgers, maar dat mag nooit uitmonden in de ondermijning van de democratische orde en 4. in het komend jaar zal het vluchtelingenvraagstuk actueel blijven, waardoor bestuurders onder druk blijven staan en nieuwe oplossingen in beeld moeten komen (onder meer (centrale) coördinatie voor nieuwe vluchtelingen en voor statushouders).

Ten eerste, de morele plicht. In de toespraken wordt verteld dat wij niet moeten vergeten dat het gaat om mensen die op de vlucht zijn. ‘Vluchtelingen die mensen zijn zoals wij’, zegt Theo Bovens, commissaris van de koning in Limburg. ‘Met het grote verschil dat hun thuis geen veilig thuis meer is.’ Diverse bestuurders refereren daarbij ook aan het verleden – en dan vooral aan de opvang van 1 miljoen Belgische vluchtelingen in de Eerste Wereldoorlog. Han Polman, commissaris van de koning in Zeeland, stelt dat we kunnen leren uit dat verleden, want het vluchtelingenvraagstuk is niet nieuw. Hij wijst daarbij op het feit dat tijdens de Eerste Wereldoorlog in Zeeland vierhonderdduizend Belgen opgevangen, ‘tweemaal de omvang van de Zeeuwse bevolking toen… Ook toen lieten we mensen niet buiten slapen.’ Er bestaat ook een sterke wil om iets te doen. ‘Dat we in Zwolle nu geen opvang hebben voelt een beetje raar. Vooral omdat we iets kúnnen doen’, stelt burgemeester Henk Jan Meijer.
Ten tweede, de getoonde veerkracht van de samenleving en het openbaar bestuur in het afgelopen jaar. In de toespraken wordt veelvuldig gerefereerd aan de maatschappelijke initiatieven die in het kader van de vluchtelingenproblematiek ontstonden. Het gaat dan om burgers en organisaties die bereid zijn te helpen met de tijdelijke opvang of zich in te zetten met het organiseren van activiteiten voor de vluchtelingen. Zij worden in de diverse toespraken in het zonnetje gezet. In Overijssel presenteerde Ank Bijleveld, commissaris van de koning, de digitale marktplaats voor ‘Nieuwe Noabers’, ‘waar vrijwilligers, bedrijven, instellingen en organisaties hun aanbod kwijt kunnen.’ Deze marktplaats is geïnitieerd vanuit de Overijsselse statenfracties. Diverse commissarissen en burgemeesters wijzen op de ingewikkelde opdracht aan bestuurders en ambtenaren in het komende jaar, waarin zij zowel moeten inspelen op de behoeften van de vluchtelingen als op de zorgen van de burgers. Zij zullen zich ‘moeten ontpoppen als ware evenwichtkunstenaars’, zoals Theo Bovens stelt. Burgemeesters, zo wordt opgemerkt, stonden het afgelopen jaar onder druk en die druk zal het komend jaar nog steeds bestaan. Het is echter ontoelaatbaar, zo wordt benadrukt, dat bestuurders bedreigd worden of dat het democratisch proces wordt verstoord.

Afschuwelijke vlucht
Ten derde het begrip over de zorgen van (groepen) burgers over de komst van vluchtelingen. ‘Anders dan bij de discussie over de drukte in de stad hebben we’, zo stelt Eberhard van der Laan, burgemeester van Amsterdam, ‘het hier over een probleem dat ten eerste veel groter is, ten tweede waarvoor we nog geen begin van een oplossing hebben en ten derde waarover we als samenleving met elkaar niet ècht [sic] in gesprek zijn… Waar een urgent probleem normaliter meer samenwerkingsgezindheid brengt (zoals bij dijkbewaking), leidt het opvangprobleem juist tot extra verdeeldheid in de nationale politiek. Dat vergroot, het is spijtig om te moeten zeggen, de kloof tussen burgers en politiek verder, en er ontstaat een kloof tussen burgers onderling.’
Wat opvalt, is dat veel bestuurders de maatschappelijke onvrede vooral framen als een zorg die leeft. Zo stelt Jan van Zanen, burgemeester van Utrecht: ‘Mensen hebben zorgen. De een heeft net een afschuwelijke vlucht uit een oorlogsgebied achter de rug, de ander is bezorgd over het grote aantal dat komt.’ Een aantal bestuurders wijzen op de angst die bij burgers leeft. Onno van Veldhuizen, burgemeester van Enschede, verwoordt het als volgt: ‘De goeden hebben onder de slechte geleden. De daaruit geboren angst die iedereen verdacht maakt en zich al te makkelijk tot haat verdicht, moeten we in 2015 achterlaten.’ In het afgelopen jaar hebben incidenten rondom de vluchtelingenopvang voorgedaan, waarvan een aantal uit de hand liep. Dit geweld wordt in diverse toespraken scherp veroordeeld. Miranda de Vries, burgemeester van Geldermalsen zegt daarover: ‘Dat [het geweld, BS] is niet te begrijpen, niet te accepteren en niet te respecteren. Zij die dat wel doen gaan over een grens die ons nu juist tot rechtstaat maakt. Een rechtsstaat die ontheemden nu juist zoeken ter bescherming. Die grens is er ook ten aanzien van fysieke en mondelinge bedreigingen en anonieme brieven. Ieder jaar herdenken we op 5 mei dat we een vrije democratie zijn waarin we gevrijwaard blijven van dergelijke praktijken. Wij kennen inmiddels andere manieren. De dialoog en het debat.’

Nationale aanpak
Daarmee kom ik aan het laatste deel van het narratief, namelijk de manier waarop in 2016 de vluchtelingenproblematiek moet worden aangepakt. Eberhard van der Laan pleit voor een nationaal gecoördineerde spreiding van vluchtelingen, waarbij gemeenten naar rato van hun omvang vluchtelingen opnemen. Daarbij dient gelet te worden op de tijdelijkheid van de opvangcentra. ‘We moeten’, zo stelt hij, ‘voor lief nemen dat kleinschalige opvang meer kost. Want geld is niet ons grootste probleem. Kleinschaligheid verlicht de lasten voor de omliggende scholen, huizen, banen, zorg, enzovoort, en dus voor omwonenden.’
Een aantal burgemeesters – dat na hem zijn toespraak hield – valt hem bij in zijn pleidooi voor een nationale aanpak. Daarbij wordt nog wel af en toe een kanttekening geplaatst. Johan Remkes, commissaris van de Koning van Noord-Holland, ziet wel de noodzaak van een centrale aanpak, maar pleit voor ‘een evenwichtige regionale opvang in de hele keten, waarbij een grotere schaal niet altijd kan worden uitgesloten. Dat is voor mij ook het uitgangspunt bij de wijze waarmee omgegaan zal worden met het verzoek van het kabinet aan de CdK’s als rijksorgaan om een regionale regietafel te faciliteren.’ Ellen Nauta, burgemeester van Hof van Twente stelt dat gemeenten zelf het heft in handen moeten krijgen bij de opvang, omdat zij het beste weten ‘welke vormen en welke omvang van opvang het meest passen bij hun gemeenschap en dus het grootste draagvlak zullen krijgen.’

Democratisch systeem
In tegenstelling tot voorgaande jaren bestaat er minder aandacht voor het functioneren van de democratie. Wel wordt er veelvuldig verwezen naar de waarden van het democratisch stelsel in relatie tot de aanslagen en de protesten tegen de komst van opvanglocaties voor vluchtelingen. Toch is er een aantal bestuurders dat wel ingaat op het functioneren van de democratie.
Een aantal bestuurders stelt vraagtekens bij de houdbaarheid van het huidige democratisch systeem. Commissarissen van de koning en burgemeesters refereren daarbij aan de Provinciale Statenverkiezingen van het afgelopen jaar en de matige opkomst. Zij wijzen er op dat daardoor de democratie onder druk komt te staan. Theo Weterings, burgemeester van Haarlemmermeer, zegt daarover: ‘Heeft ons representatieve systeem, gebaseerd op politieke partijen en -lijsten, nog voldoende toekomst? Als steeds minder mensen zich willen binden aan een politieke groepering en kiezers steeds meer en sneller wisselende voorkeuren hebben. Zijn gekozen volksvertegenwoordigers per definitie geschikter zijn dan gelote?.’ Daarmee verwijst hij naar het cultuurhistorisch essay van David van Reybrouck, waarin Van Reybrouck pleit voor loting als basis voor het representatieve stelsel.[2]

Ook wordt er gepleit voor directere vormen van democratie, die de representatieve democratie kunnen aanvullen, zoals het pleidooi van Jacques Tigchelaar, commissaris van de koning van Drenthe, voor de invoering van het correctief referendum. Vrijwel geen enkele bestuurder verwijst overigens naar het volgende democratische moment in 2016, het nationale referendum over het Verdrag met Oekraïne. Dat is wel opmerkelijk, omdat doorgaans bestuurders refereren aan een verkiezing die het komend jaar plaatsvindt. Wim van de Donk, commissaris van de koning van Brabant, presenteert nog een alternatieve denkrichting binnen het representatieve stelsel in zijn toespraak: ‘Nieuwe vormen van legitimatie zijn nodig, en die zitten steeds minder vooral aan de input-kant van het openbaar bestuur (zoals verkiezingen), en steeds meer in wat we wel noemen de throughput (hoe doen we de dingen, hoe en met wie werken we) en de output en de outcomes (wat bereiken we echt, welke resultaten worden geboekt). Dat laatste perspectief mag steeds meer leidend worden voor inrichting en werking van het regionaal bestuur.’

Grootste schreeuwer
Andere bestuurders hebben dezelfde diagnose, maar komen tot andere, meer participatieve oplossingen. Zo pleit bijvoorbeeld Rob van Gijzel democratische vormen die aansluiten bij de horizontalisering van de samenleving. Volgens hem past dat ook in een tijd, waarin mensen mondiger, hoger opgeleid en meer connected zijn. De horizontalisering van de samenleving is een punt dat door meerdere bestuurders naar voren wordt gebracht. Jacques Niederer, burgemeester van Roosendaal, stelt: ‘Er ontstaan in dit proces ook veel nieuwe en onverwachte verbindingen. Mensen bewegen zich steeds méér en steeds váker in allerlei verschillende netwerken. Dat kán ook vanwege de sociale media. Mensen spreken met elkaar en delen op datzélfde moment óók nog met derden wat ze met elkaar bespreken. Verstuurde of geposte berichten worden pijlsnel opgepakt en doorgegeven. En voordat je het weet, is er een samenwerking ontstaan of een nieuw initiatief geboren. Zonder dat er iets van bovenop is opgelegd. Dit gebeurt gewoon. Dat werkt niet alleen privé zo, maar ook zakelijk. En het gebeurt ook door elkaar heen.’
Dat betekent voor de politiek en het openbaar bestuur dat je ruimte moet geven en moet laten innemen, maar dat je wel ‘een beeld moet hebben van de ruimte die je geeft en de spelers die vervolgens het veld op gaan. Dat je monitort of de gegeven ruimte letterlijk ruimte aan iedereen laat. Of dat de grootste schreeuwer iedereen wegspeelt totdat hij het hele veld voor zichzelf alleen heeft. Dat laatste willen we uiteraard niet. Want het recht van de sterkste is niet wat de uitkomst van horizontalisering mag zijn.’ Johan Remkes, commissaris van de koning van Noord-Holland, pleit dat er ‘op lokaal en zeker ook op regionaal niveau meer en meer ruimte gemaakt moeten worden voor experimentele vormen van democratie. Van burgerparticipatie naar overheidsparticipatie: mensen als eigenaar van belangrijke processen als de vorming van bijvoorbeeld buurtzorgcollectieven, energiecollectieven en in de kernen leefbaarheidscollectieven.’

Deel 2 van Boudewijn Steurs analyse volgt morgen.

[1] Het betreft de toespraken van de commissarissen van de koning in de provincies Groningen, Drenthe, Overijssel, Friesland, Flevoland, Noord-Holland, Zuid-Holland, Zeeland, Brabant, Utrecht, en Limburg. In de provincie Gelderland betrof het niet een nieuwjaarstoespraak, maar een interview van de commissaris van de koning. De nieuwjaarstoespraken van burgemeesters in de volgende gemeenten zijn geanalyseerd: Amsterdam, Utrecht, Rotterdam, Eindhoven, Amersfoort, Enschede, Almelo, Arnhem, Zwolle, Katwijk, Bergen op Zoom, Roosendaal, Haarlemmermeer, Tholen, Dordrecht, Deurne, Delft, Breda, Oldenzaal, Overbetuwe, Hof van Twente, De Ronde Venen, Ridderkerk, Heiloo, Wijk bij Duurstede.

[2] David van Reybrouck, Tegen verkiezingen, Amsterdam, 2013.