Het beleidsproces van de overheid laat te wensen over. De rollen en taken van verschillende overheden lopen door elkaar heen, met als gevolg een gebrekkige uitvoering van beleid. Door het beleidsproces open te gooien en er kwaliteitseisen aan te stellen kan beleid beter werken voor burgers en bedrijven, stellen Rob van Engelenburg en Peter van Hoesel.
De publieke sector is omvangrijk, beschikt over ruime middelen en heeft veel impact op burgers en bedrijven. Hoewel de publieke sector draait om het reilen en zeilen van burgers en bedrijven worden die nauwelijks betrokken in het beleidsproces. In geen enkele fase wordt aan burgers en/of bedrijven serieus iets gevraagd, laat staan dat daar iets mee gedaan wordt. Alleen grote belangenorganisaties hebben toegang tot het beleidsproces.
Aan het begin van het beleidsproces blijken bestuurders meestal al een informeel besluit te hebben genomen, waardoor de rest van dat beleidsproces zich afspeelt binnen een tunnel waar buitenstaanders nauwelijks meer binnenkomen. Je krijgt dan een beleidsproces waarbij de uiteenlopende rollen van de overheid door elkaar worden gegooid, met aan het eind van de tunnel een uitkomst die nogal wat gebreken vertoont.
Incidenten
De overheid heeft gedurende het gehele beleidsproces wisselende taken met daarbij horende rollen: signalering van maatschappelijke problemen, beleidsvoorbereiding (analyse, stellen van beleidsdoelen, ontwikkeling van beleidsmaatregelen), besluitvorming, regisseur/opdrachtgever van uitvoerders, toezicht/evaluatie.
‘De politiek heeft bij elk punt dat via een incident op de beleidsagenda komt grote haast om tot een oplossing te komen’
Problemen komen makkelijker op de beleidsagenda via incidenten dan via systematische monitoring van ontwikkelingen in de samenleving. Dat leidt tot een ad hoc-achtige prioriteitstelling, waar burgers en bedrijven niet over worden geraadpleegd. De politiek heeft bij elk punt dat via een incident op de beleidsagenda komt grote haast om tot een oplossing te komen. Dat leidt nogal eens tot oplossingsvoorstellen die bij nader inzien niet goed uitpakken. De signalerende rol schiet daarmee door naar de rol van beleidsvoorbereider of zelfs al besluitvormer.
Rolverwarring
Ook de beleidsvoorbereiding schiet nogal eens tekort. Een degelijke probleemanalyse wordt lang niet altijd uitgevoerd, beleidsdoelen worden vaag geformuleerd en voorgenomen beleidsmaatregelen worden onvoldoende getoetst. Er ligt meestal al een voorstel klaar dat door bestuurders is omarmd, waarna de beleidsvoorbereiding meer een ritueel karakter heeft dan dat die serieus wordt uitgevoerd. Bij gemeenten zien we bijvoorbeeld nogal eens een door B&W gewenst bouwproject waarvoor reeds een overeenkomst is aangegaan met een private partij, waarna de beleidsvoorbereiding alleen maar bestaat uit het bestrijden van tegenspraak en hoogstens beperkte concessies worden gedaan aan andere belanghebbenden. Daarmee schiet de beleidsvoorbereidende rol door naar de rol van besluitvormer, waarbij de toetsende rol ondergeschikt gemaakt wordt aan het eerder ingenomen standpunt.
‘De rol van besluitvormer schiet door naar de rol van regisseur van de uitvoering’
Bij de besluitvorming wordt weinig rekening gehouden met mogelijke uitvoeringsproblemen. Het genomen besluit schrijft in hoge mate voor hoe een en ander dient te worden uitgevoerd. Hierbij schiet de rol van besluitvormer door naar de rol van opdrachtgever/regisseur van de uitvoering. Dat brengt vooral bij de rijksoverheid nogal eens met zich mee, dat het beleid niet goed kan worden uitgevoerd. De toeslagenaffaire is daar een duidelijk voorbeeld van, waarbij burgers zelfs slachtoffer zijn geworden van het beleid.
Bij de rol als opdrachtgever/regisseur moet de overheid nogal eens constateren dat het beleid niet loopt zoals gewenst. De uitvoering wordt dan streng toegesproken, want de overheid denkt dat uitvoerders het verkeerd doen in plaats van dat zij een verkeerd besluit hebben genomen. Hiermee schiet de rol van opdrachtgever/regisseur door naar de rol van toezichthouder.
In de rol van toezichthouder/evaluator beschikt de overheid over vele toezichthoudende instanties en een uitgebreide onderzoekinfrastructuur. Opmerkelijk daarbij is dat hiervan weinig wordt opgestoken, hoewel meestal overduidelijk naar voren komt waarom het niet goed gaat en hoe het beter kan worden aangepakt. In plaats daarvan schiet de overheid alvast door naar de beleidsagenda waarop de uitvoeringsproblemen aan de orde worden gesteld.
Kwaliteitseisen
Aan beleidsontwikkeling van de overheid worden nauwelijks kwaliteitseisen gesteld. Voor het beleid van de rijksoverheid gelden in principe wel de nodige kwaliteitseisen, zie het IAK en de criteria van de ARK (doelmatigheid en doeltreffendheid), alleen worden die criteria meestal niet vooraf getoetst. Bij gemeenten worden dit soort criteria niet eens expliciet gesteld, ook niet waar het gaat om de wens van de rijksoverheid om te zorgen voor functiescheiding, bijvoorbeeld wanneer het gaat om onafhankelijk onderzoek naar effecten op mens en milieu.
Dat betekent dat het openbaar bestuur alle vrijheid heeft en dat er geen inhoudelijke voorwaarden worden gesteld aan bijvoorbeeld beleidsdocumenten of onderzoeksrapporten. Er komen niet eens basale kwaliteitseisen aan te pas zoals: betrouwbaar, verifieerbaar, actueel datagebruik, realistisch, omvattend qua relevantie en dergelijke.
Vrijheid, blijheid dus en maximale ruimte voor bestuurders om de gewenste uitkomst te bepalen. Nogal vreemd, want als gezegd gaat het bij overheidsbeslissingen om veel geld en veel invloed op het dagelijks leven van burgers en bedrijven. Wie krijgt subsidie of fiscale voordelen, wie krijgt te maken met welke hoogte van de belastingdruk, welke ruimte is er om te ondernemen, welke ruimte is er om te bouwen, enzovoort.
‘Er is een groot verschil tussen de sterk regulerende overheidsrol naar de marktsector en het eigen willekeurige beleidsproces’
Laten we dit eens vergelijken met de marktsector. Vanuit het oogpunt van veiligheid, gezondheid, duurzaamheid enzovoort legt de overheid de marktsector enorm veel spelregels, eisen en voorwaarden op. In het productieproces van zand naar klant zijn er legio voorschriften, zoals verplichte onderzoeken en toelatingstesten, energie- en uitstootnormen, etiketteringseisen, promotie, uitstalling, garantiebepalingen, grondstofnormering, houdbaarheids- en versheidseisen, leverings- en verwerkingsvoorwaarden, en ga zo maar door. Bij overtreding zal de overheid niet schromen om vanuit het publiek belang met sancties en boetes te komen, en die zijn niet mals. Maar in essentie is dat goed verklaarbaar en te begrijpen.
Een groot verschil dus tussen de sterk regulerende overheidsrol naar de marktsector en het eigen willekeurige ‘productieproces’ c.q. beleidsproces. Dit komt de zorgvuldigheid en kwaliteit van het openbaar bestuur alsook het democratisch gehalte en het vertrouwen van burgers in de overheid zeker niet ten goede. Sterker nog, dit is vragen om moeilijkheden. Over zulke moeilijkheden kunnen we dagelijks in de krant lezen.
Scholing en audits
De belangrijkste aanbeveling die we kunnen doen is om het beleidsproces open te gooien. Geen vooraf genomen informeel besluit als uitgangspunt nemen, maar beginnen met een ‘open mind’ en een leeg vel, intensief overleg voeren met allerlei geledingen uit de samenleving en aanboren van zoveel mogelijk relevante kennisbronnen. In het verlengde hiervan bevelen we aan om het niveau van beleid en bestuur te verhogen door scholing/opleiding van beleidsambtenaren op het gebied van beleidsontwikkeling, waardoor zij in staat worden gesteld beleidsvoorstellen te produceren die voldoen aan voor de hand liggende kwaliteitseisen.
Daarnaast willen we bepleiten dat er onafhankelijke audits worden uitgevoerd met betrekking tot de kwaliteit van het beleidsproces, de kwaliteit van beleidsdocumenten en de kwaliteit van de beleidsvoorstellen zelf. De uitkomsten van die audits mogen niet vrijblijvend zijn.
