De theorie van de samenwerkende overheid staat, maar de praktijk is weerbarstiger. Wanneer samenwerking niet verloopt zoals gepland, wordt de oplossing vaak gezocht in structurele hervorming. Onderzoeksproject Team in de Wijk komt echter tot de conclusie dat visionair leiderschap en sociale hervormingen meer verbetering brengen dan structurele ingrepen.
Als er in de 21e eeuw één mantra invloedrijk is geweest over hoe de publieke sector dient te opereren, dan is dat het mantra van de samenwerkende overheid. Waar de laatste twee decennia van de twintigste eeuw gekenmerkt werden door het zogenaamde New Public Management (Run government like a business), is er tegenwoordig de alom aanwezige overtuiging dat de huidige maatschappelijke problemen vragen om samenwerking over de institutionele, organisationele en disciplinaire grenzen heen. U kent het verhaal: de samenleving staat voor steeds omvangrijkere, complexere en ongrijpbaardere uitdagingen. Door mannen in blauwe pakken wordt deze ontwikkeling steeds vaker aangeduid met het acroniem VUCA (Volatile, Uncertain, Complex and Ambiguous), wat op zichzelf een zorgelijke ontwikkeling is. De uitdagingen in de maatschappij vragen dat overheden, bedrijven, maatschappelijke organisaties en de burger de handen ineenslaan en gezamenlijk optrekken.
‘Samenwerkingsverbanden leiden tot spraakverwarring, stammenstrijd en bloedgroepen’
Structurele ingrepen
Door bestuurskundigen wordt dit collaborative governance’genoemd, en in theorie werkt het. Samen kun je meer dan alleen, omdat je beschikt over meer middelen zoals menskracht, capaciteit, kennis en ideeën. Bovendien biedt een grotere heterogeniteit aan middelen meer mogelijkheden om dienstverlening op innovatieve wijze aan te bieden, wat uiteindelijk leidt tot betere publieke dienstverlening. Desalniettemin komen bestuurders, managers, professionals en de burger in de praktijk veelal van een koude kermis thuis. In plaats van publieke waarde, innovatie, synergie, co-productie en soortgelijke ‘hoera-woorden’, leiden samenwerkingsverbanden in de praktijk tot spraakverwarring, stammenstrijd en bloedgroepen. De grenzen van organisaties en professies blijken keer op keer meer rigide dan gedacht, en de verwachte voordelen van samenwerking blijven uit. Bestuurskundig onderzoek leert dan ook dat dergelijke samenwerkingsverbanden een tweesnijdend zwaard zijn: de potentiële voordelen van een samenwerkingscollectief gaan niet altijd samen met de uiteenlopende doelen, waarden en belangen van de individuele deelnemers, die op hun beurt effectieve samenwerking in de weg staan. Samenwerking komt dus moeilijk van de grond.
In de afgelopen jaren is duidelijk geworden dat politieke besluitvormers en bestuurders bijna per definitie op tegenvallende samenwerking reageren met een structurele ingreep, waarmee zij samenwerkingsverbanden vanaf de tekentafel opnieuw ontwerpen. Veelal draaien zij hiermee een hervorming terug die slechts enkele jaren eerder is ingezet, zoals onlangs duidelijk werd in de jeugdzorg. Hoewel zulke reacties politiek goed te begrijpen zijn, zijn collega’s en ikzelf in afgelopen jaren kritisch geweest op dergelijk ingrijpen. Ten eerste omdat een structurele hervorming – zeker in beleidsvelden die al gekenmerkt worden door grote veranderopgaven – zeer disruptief is voor professionals en burgers. Ten tweede omdat een structurele ingreep per definitie niet zorgt voor een oplossing, maar slechts voor een verplaatsing van een coördinatievraagstuk. Zie bijvoorbeeld de gedeeltelijke recentralisatie van de jeugdzorg. Daarmee wordt de uitdaging van horizontale afstemming tussen gemeenten vervangen door de uitdaging van verticale afstemming binnen een regio.
Visionair leiderschap
Als een structurele ingreep niet de oplossing is voor moeizame samenwerking tussen een divers collectief aan partijen, wat dan wel? In het onderzoeksproject Teamwerk in de Wijk – op zichzelf een voorbeeld van samenwerking, namelijk tussen Universiteit Leiden, Erasmus Universiteit Rotterdam, en tal van gemeentelijke overheden en maatschappelijke partijen – doen mijn collega’s en ik onderzoek naar sociale in plaats van structurele manieren om samenwerking te verbeteren in multidisciplinaire wijkteams die in vrijwel alle Nederlandse gemeenten actief zijn. Multidisciplinaire wijkteams in het sociaal domein zijn een goed voorbeeld van bovengenoemde samenwerking. Binnen de grenzen van het team werken professionals met achtergronden in verschillende professionele disciplines, die veelal werkzaam zijn in verschillende moederorganisaties, samen aan het bereiken van de doelen van het team. Over de grenzen van het team heen werken zij dagelijks samen met een rijk pallet aan partners in de wijk, zoals de huisarts, onderwijsinstellingen, woningcorporaties, politie, religieuze instellingen, sportverenigingen en (het informele netwerk van) de cliënt.
‘Een visionaire leider communiceert een toekomstbeeld dat teamleden in staat stelt hun bijdrage aan het grotere geheel te zien’
Onze aandacht gaat in het onderzoeksproject onder meer uit naar het leiderschapsgedrag van teamleiders van wijkteams. Wat leert ons onderzoek? In een tweejarige studie van 772 professionals en hun teamleiders in 95 teams richten Bram Steijn en ik ons op het visionaire leiderschapsgedrag van teamleiders. Waar visionair leiderschap om draait is dat de teamleider een toekomstbeeld communiceert dat teamleden in staat stelt hun bijdrage aan het grotere geheel te zien. Een goede visie verschuift de aandacht van de individuele taken van teamleden of de processen van het team naar de invloed die het team kan hebben op haar maatschappelijke opgave. Met een visie, die per definitie toekomstgericht, ambitieus, onzeker en abstract is, moedigt de visionair leider teamleden aan bij te dragen aan de realisatie van dat wenselijke toekomstbeeld. Een visie stelt professionals in staat een situatie vanuit een breder perspectief te zien dan hun eigen disciplinaire achtergrond, en verschuift hun aandacht van hun dagelijkse taken naar de bedoeling van het werk.
Visionair leiderschap klinkt u ongetwijfeld wat soft en zweverig in de oren. Dat ben ik zonder meer met u eens. Toch is er geen enkele leiderschapsgedraging waarvoor er zoveel empirisch bewijs is als voor het formuleren, communiceren en in stand houden van een gedeelde visie. In ons onderzoek vinden we bewijs dat visionair leiderschap kan bijdragen aan het bedwingen van de nadelen die inherent zijn aan samenwerkingsprocessen. Visionair leiderschapsgedrag van de teamleider – in de 95 teams beoordeeld met een gemiddelde score van 3.5 op een schaal van 5 – draagt over een periode van een jaar bij aan de vergroting van zowel de interne cohesie van professionals in het team, als de samenwerking van professionals met externe actoren in de wijk. De visie van de teamleider stelt de professionals in staat de samenwerking met anderen vanuit een gedeelde opgave aan te gaan. Controlerend voor verschillende uitgangsniveaus van interne cohesie en externe samenwerking van de teams, vinden we dus dat visionair leiderschap de samenwerking binnen en over de teamgrenzen van wijkteams verbetert. De studie levert ook bewijs dat wijkteams de vruchten plukken van verbeterde interne samenwerking: de mate waarin teams vernieuwende hulpverlening leveren wordt door teamleiders hoger gescoord in teams waarin professionals hun interne cohesie hoger waarderen. Zo levert visionair leiderschap indirect een bijdrage aan de ambitie om hulpverleningsprocessen te transformeren.
Terwijl politieke besluitvormers keer op keer de voorkeur geven aan disruptieve structuurwijzigingen om samenwerking te verbeteren, laat onze studie zien dat de communicatie van een gedeelde visie een alternatieve manier is om samenwerking over institutionele, organisationele en disciplinaire grenzen te verbeteren. De ontwikkeling van leiderschapscapaciteit kan daaraan bijdragen, bijvoorbeeld door managers te trainen in de formulering van een visie die de juiste inhoudelijke accenten legt (bijvoorbeeld: een mate van abstractie die wel inspirerend en prikkelend, maar niet onduidelijk of onrealistisch is) en in de communicatievaardigheden die bijdragen aan het overbrengen en in stand houden van die visie.
