Beleidsontwikkeling: van de achterkant naar de voorkant

In het overheidsbeleid wordt veel nadruk gelegd op strikte regels, controle, handhaving en procedures. Ook als er nieuw of aangepast beleid wordt ontwikkeld wordt er vooral gekeken hoe dat langs de weg van regelgeving in het vat kan worden gegoten. Burgers en bedrijven moeten in bedwang worden gehouden, dat lijkt de primaire insteek. Als gevolg daarvan wordt er veel geld gestoken in organisaties als inspecties, politie, justitie en in de bureaucratie van uitvoeringsorganisaties.

Op zichzelf lijkt dat nog wel begrijpelijk, maar is het niet veel belangrijker om beleidsmaatregelen te treffen die goed uitpakken voor de samenleving? Maar daar is juist veel te weinig aandacht voor.

Belasting
Dat bijvoorbeeld belastingaangiften worden gecontroleerd, is van belang om ervoor te zorgen dat burgers en bedrijven afdragen wat de bedoeling is. Maar het belastingsysteem is allengs zo ingewikkeld geworden dat die controle lang niet altijd goed lukt. Je kunt je bovendien afvragen of de gedetailleerde belastingregels wel bijdragen aan een eerlijke verdeling van de lasten. Met name grote bedrijven zijn er goed in zodanig gebruik te maken van het belastingsysteem dat hun gemiddelde belastingdruk slechts de helft bedraagt van de belastingdruk van het mkb. Was dat eigenlijk wel de bedoeling? Waarom zou je het systeem niet zodanig vereenvoudigen dat dergelijke verschillen niet langer mogelijk zijn?
Als je aan het bedrijfsleven vraagt hoe ze hierover denken zou je snel te weten komen dat het mkb zich onterecht benadeeld voelt. Het grootbedrijf zal ongetwijfeld naar voren brengen dat hogere lasten zullen leiden tot vertrek van bedrijven naar het buitenland. Voor dat geluid is wel gehoor bij de politiek, naar het geluid van het mkb wordt veel minder geluisterd.

Sociale uitkeringen
Een ander voorbeeld betreft de regels voor sociale uitkeringen. Daar wordt streng op gecontroleerd om te voorkomen dat iemand er gebruik van maakt die er geen recht op heeft. Dat is op zichzelf wel begrijpelijk, maar het kost veel geld, zet mensen soms klem (zie de kinderopvangtoeslag) of brengt nogal eens fouten met zich mee (zie UWV-uitkeringen). Bovendien beperken deze regels de toegang tot de arbeidsmarkt zodanig, dat tussenstapjes (zoals bijvoorbeeld stages) lastig te zetten zijn.
Je zou ook kunnen denken aan een basisuitkering voor iedereen, waarmee dit soort problemen wordt voorkomen en waarmee de arbeidsmarkt beter kan gaan functioneren, en wat niet eens tot hogere belastingen hoeft te leiden.

Zorgstelsel
Een derde voorbeeld betreft de regelgeving van het zorgstelsel. De controle daarop wordt vooral uitgevoerd via regels van verzekeringsmaatschappijen die enorm veel administratie met zich meebrengen, wat ten koste gaat van de uren die aan de zorg zelf kunnen worden besteed. Bovendien leiden deze regels ook nog eens tot overbehandelingen en onnodige diagnoses.

Een belangrijke reden om de nadruk te leggen op regels en controle is dat over een maatschappelijk probleem geen lastige politieke discussie hoeft te worden gevoerd

Als je de zorgverlening (grotendeels) zou financieren via de belastingen kan de doelmatigheid van de zorgsector fors worden verbeterd. Bovendien kan er meer geld worden vrijgemaakt voor beleid dat gericht is op preventie, waarmee de vraag naar zorg enigszins kan worden ingedamd.

Vooruitgeschoven
Een belangrijke reden om de nadruk te leggen op regels en controle is dat over een maatschappelijk probleem geen lastige politieke discussie hoeft te worden gevoerd omdat wordt aangenomen dat uitvoerders en handhavers het hiermee wel zullen klaren. Het probleem wordt daarmee vooruitgeschoven, om niet te zeggen afgeschoven. Maar veelal niet opgelost. Bovendien hoeft de politiek langs deze route niet veel aandacht te besteden aan een grondige en dikwijls pijnlijke analyse van de oorzaken en gevolgen van een maatschappelijk probleem. En is helemaal geen aandacht nodig voor de onderbouwing van aannames onder waarschijnlijk beter werkende oplossingsmogelijkheden.
De discussies in het parlement laten regelmatig zien dat politieke partijen allerlei beleidsdoelen hebben, die in de meeste gevallen niet eens heel uiteenlopend zijn, maar dat er weinig wordt nagedacht over oplossingsrichtingen die deze beleidsdoelen bereikbaar kunnen maken. Er wordt dan ook bijzonder weinig aandacht besteed aan inzichten uit de praktijk of adviezen van adviesorganen en onderzoekrapporten. Het perspectief van burgers die al het beleid moeten ondergaan wordt ook veel te weinig betrokken bij de afwegingen bij de keuze voor oplossingen, terwijl het meemaken van een citizen journey voor beleidsmakers heel leerzaam zou zijn, zoals een customer journey ofwel klantreis de nodige inzichten biedt aan marketeers.

Aanbevelingen
Het is niet moeilijk om aan te wijzen hoe de politiek het beter zou kunnen aanpakken. Kort en krachtig geformuleerd komt het neer op de volgende aanbevelingen.

1. Ontwikkel beleid van beneden naar boven in plaats van omgekeerd. Begin te kijken vanuit de praktijk en vanuit de betreffende doelgroepen onder burgers en bedrijven. Een probleem begint en eindigt immers in de praktijk, niet op het bureau van een beleidsambtenaar. Als je dat doet blijkt telkens weer dat er verrassend veel bruikbare inzichten zijn waarmee tot nu toe weinig is gedaan. Niet alleen betreffende oorzaken en gevolgen van het probleem, maar ook waar het gaat om betere oplossingen.
2. Begin als politiek niet met het naar voren brengen van oplossingen, dat belemmert het vinden van de beste oplossingen alleen maar. De aannames van politici blijken in de meeste gevallen namelijk niet te kloppen. Je kunt als politiek natuurlijk wel beginnen met het stellen van beleidsdoelen, maar ook die moeten niet als onbespreekbaar worden neergelegd, want ook onder beleidsdoelen zitten nogal eens verkeerde aannames.
3. Geef ambtenaren de ruimte om met alternatieve voorstellen te komen die goed zijn onderbouwd. Als je niet alleen kijkt naar regelgeving maar ook naar andere soorten beleid blijken er vele goed werkende alternatieven naar voren te komen, die dikwijls ook heel wat minder kosten.
4. Maak van de uitvoering van beleid een leerproces, zodat beleid zodanig verder kan worden ontwikkeld dat het steeds beter gaat functioneren. Evaluatieonderzoek kan daarbij veel nut afwerpen, mits er beter gebruik van wordt gemaakt dan het alleen te beschouwen als een verplicht nummer zoals dat veelal wordt gevoeld vanuit de invalshoek van de RPE (Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek). Meer ruimte voor experimenten in de praktijk kan nog veel meer bijdragen aan het leerproces. Hiermee kan ook de allengs gestaag dalende productiviteit van uitvoeringsorganisaties worden tegengegaan.
5. Vervang slecht lopend beleid in één keer door beter beleid in plaats van te proberen dit via kleine aanpassingen te verbeteren. Kleine aanpassingen kunnen een beetje helpen maar niet alles oplossen. Kleine aanpassingen kunnen zelfs een negatief effect hebben, zeker als het daarmee nog ingewikkelder wordt gemaakt dan het al is. Vereenvoudiging door onnodig gedetailleerde regels te schrappen werkt een stuk beter. En als dat ook niet helpt stop dan helemaal met dat beleid.

De politiek zou er goed aan doen de beleidsvoorbereiding te toetsen aan criteria die in het verlengde liggen van deze aanbevelingen alvorens er een besluit over te nemen. Immers, als beleid op een goede manier tot stand is gekomen, wordt de kans op goede resultaten vele malen groter dan wanneer vooral wordt nagegaan of het allemaal in het eigen politieke straatje past.
Het probleem is niet dat we niet weten hoe het beter zou kunnen. Het probleem is dat de politiek hier steeds weer niet aan blijkt te willen beginnen, ook niet na een langdurige discussie over bestuurlijke vernieuwing. Burgers worden misschien enigszins vermaakt met de politieke toneelstukjes zoals we die in de afgelopen maanden hebben mogen zien, maar vooral ook intens bedroefd dat er zo weinig wordt nagedacht over echte oplossingen.