Ambtenaren, ambtelijk gedrag en ambtelijke managers staan onder druk. Ambtenaren dienen te veranderen en voor alles openheid, inhoud en menselijkheid na te streven. Dat zijn mooie aangrijpingspunten, vindt Mirko Noordegraaf, maar ze zijn te romantisch. Beter is het om te zorgen voor nieuw ambtelijk elan, met realistische verlangens en met een praktische professionalisering van ambtelijk handelen.
Sinds de uitbraak van de corona-pandemie is de overheid terug, maar wel op een paradoxale manier. Meer dan ooit beseffen we dat de overheid, politiek en bestuur ertoe doen, om passende maatregelen te nemen, gedrag van burgers te beïnvloeden en de samenleving te sturen. Maar meer dan ooit ligt politiek en bestuurlijk handelen onder een vergrootglas, omdat politiek en bestuur wel machtig maar niet onfeilbaar blijken, en we de maatschappelijke effecten voelen. Dat is tijdens de corona-pandemie verder versterkt door de toeslagenaffaire, via de het rapport Ongekend onrecht van de POK (Parlementaire Ondervragingscommissie Kindertoeslag) en de val van het kabinet op 15 januari 2021. Als de overheid ingrijpt, dan blijkt dat ingrijpend te zijn.
Openheid, inhoud en menselijkheid
Als gevolg daarvan wordt gesproken over de beteugeling van te ingrijpend of ‘verkeerd’ overheidsingrijpen. Daar worden allerlei acties aan gekoppeld, variërend van meer ‘zelfreflectie’ in de Tweede Kamer, via daadkrachtiger handelen door ministers en het kabinet, tot aanpassingen in de bestuursrechtspraak. Maar de meeste aandacht gaat uit naar ambtenaren, ambtelijk gedrag en ambtelijke managers. Hoe ambtelijke organisaties werken als ze beleid maken en beleid uitvoeren moet veranderen, zo stellen politici, deskundigen en columnisten naar aanleiding van zowel de POK als de corona-aanpak, in politieke debatten en publieke discussies.
‘Als we vasthouden aan openheid, inhoud en menselijkheid miskennen we de realiteit van beleid’
Ten eerste valt de laatste tijd op dat noties als de ‘Rutte doctrine’ in die discussies centraal zijn komen te staan: ambtenaren moeten minder informatie achterhouden, meer openheid van zaken geven en vooral de beleidsvoorbereiding transparant maken. Kortom, ambtenaren moeten openheid betrachten. Ten tweede moeten ambtenaren en ambtelijk managers weer meer ‘inhoudelijk’ worden en minder ‘processen managen’, mede via de Algemene Bestuursdienst (ABD) die ambtelijke managers benoemt. Kortom, inhoud moet centraal staan. Ten derde moeten ambtenaren niet ‘het systeem’ versterken maar juist de ‘leefwereld’ van mensen dienen, wanneer ze beleid maken en uitvoeren. De toeslagenaffaire maakt duidelijk dat de menselijke maat zoek is. Kortom, menselijkheid moet centraal staan.
Dat levert drie grote aangrijpingspunten op voor de versterking van ambtelijk gedrag: openheid, inhoud en menselijkheid. Hoewel dat mooie aangrijpingspunten zijn, zijn ze te romantisch. Als we hieraan vasthouden, dan miskennen we de realiteit van beleid en uitvoering in politieke omgevingen en komen we bedrogen uit. Ik loop de te romantische verlangens langs, leg uit waarom ze niet werken, en geef aan wat er wel kan gebeuren.
Open beleid en uitvoering
Knelpunten in de informatievoorziening van ministeries richting de Kamer bestaan al langer, en de Rutte-doctrine is niet nieuw. Hoever je gaat in het informeren van de Kamer en hoe je de Kamer informeert, dat is al langer onderwerp van debat. Een beladen debat, mede door de politiek zelf. Sinds de zogenoemde ‘Oekaze Kok’, van voormalig minister-president Kok, is direct contact tussen ambtenaren en de Kamer bijvoorbeeld uit den boze.
‘Alles openbaren is onwerkbaar en levert weer nieuwe problemen op’
Het moge duidelijk zijn dat ‘alles’ transparant maken onrealistisch is, iets wat de Kamer de afgelopen tijd zelf ook benadrukte, bijvoorbeeld bij monde van het kritische Kamerlid Omtzigt (CDA), in het debat over de val van het kabinet op 19 januari jongstleden. Hij wilde niet alle maar vooral alle relevante informatie. ‘Alles’ openbaren is niet alleen onwerkbaar, het levert weer nieuwe problemen op – die van ‘information overload’ – en het belemmert de creatieve en innovatieve werking van ambtelijke organisaties. Het maakt ambtenaren extra risicomijdend, in een reeds op risicominimalisatie gerichte politieke omgeving.
De vraag is dan niet hoe we zo snel mogelijk afkomen van de ‘Rutte doctrine’, maar hoe de meer riskante aspecten van beleid en uitvoering gericht bij de Kamer terecht komen. Plus, of dat alleen via bewindspersonen loopt, of ook meer direct tussen ambtenaren en Kamer, bijvoorbeeld via technische briefings in vaste Kamercommissies.
Te weinig of te veel inhoud
Het onderscheid ‘inhoud versus proces’ is al jaren dominant als het om ambtelijk gedrag gaat. Dan wordt betoogd dat ambtelijke managers alleen maar processen managen. NRC-columniste Louise O. Fresco betoogde bijvoorbeeld op 22 februari jongstleden dat ‘[…] schrikbarend veel ambtelijke expertise verloren [is] gegaan, op alle niveaus’, dat ‘inhoudelijke specialisten’ verdwenen zijn, en dat de ABD heeft geleid tot ‘een carrousel voor hogere ambtenaren waarbij iedereen een tijdje op ieder hobbelpaard mag springen’.
Fresco is niet de enige. De vraag is evenwel wat deze critici bedoelen met ‘inhoud’, over welke inhoud hebben ze het dan? Is het dossierinhoud, kennis van de dossiers, of is het technische kennis, of ervaringskennis, of praktijkkennis, of moeten ambtenaren uit specifieke sectoren komen, of juist op een bepaalde manier zijn opgeleid?
‘Niet iedere door inhoud gedreven ambtenaar kan goed leidinggeven of verbindingen aangaan’
Verder valt op dat ze inhoud wel erg inhoudelijk definiëren, terwijl inhoud ook breder bezien kan worden. Ambtelijke managers hebben andere inhoud dan ambtelijk medewerkers. Belangrijker nog, afhankelijk van de ambtelijke positie heb je soms wellicht dossierkennis nodig, maar vooral ook financiële of juridische kennis, of juist kennis van krachtenvelden en onderhandelingen, of gevoel voor verhoudingen, of kennis van transities, of juist kennis van digitalisering. Of affiniteit met specifieke maatschappelijke opgaven, zoals klimaatadaptatie, energietransitie of radicalisering, waarvoor niet een specifieke ‘inhoud’ voorhanden is.
Tot slot valt op dat critici niet in de gaten hebben dat er ook te veel inhoud kan zijn: niet iedere door inhoud gedreven ambtenaar kan bijvoorbeeld goed leidinggeven en managen, of samenwerken en verbindingen aangaan, of complexe uitvoering van beleid realiseren.
Menselijkheid
Affaires zoals de toeslagenaffaire hebben het gebrek aan ‘menselijkheid’ en ‘menselijke maat’ in beleid en uitvoering aan de orde gesteld. Dat is extra onderstreept door de Tijdelijke commissie uitvoeringsorganisaties die het functioneren van het UWV, CBR en Belastingdienst onderzocht, en die daarover op 25 februari het rapport Klem tussen balie en beleid uitbracht. Aangejaagd door politieke dadendrang en een daadkrachtige aanpak van fraude werden ambtenaren van de Belastingdienst gedwongen om de leefwereld van gezinnen, ouders en kinderen uit het oog te verliezen dan wel te negeren.
Het moge duidelijk zijn dat in de aanpak van toeslagen vele fouten zijn gemaakt, en dat dit anders had gemoeten. Maar het neemt niet weg dat in andere uitvoering een meer menselijk gezicht getoond wordt, zoals de winnaar van de Overheidsorganisatie van het jaar 2020 laat zien, de Sociale Verzekeringsbank (SVB), een grote en gestandaardiseerde uitvoeringsorganisatie.
‘Te menselijke uitvoering kan leiden tot fraude en misbruik, maar ook tot willekeur’
Belangrijker is het feit dat ambtenaren een ambt vervullen en dat hun gezag niet in hun menselijkheid schuilt, maar in een zorgvuldige op de situatie toegesneden toepassing van regels en richtlijnen. Dat vraagt om professionele distantie: afstandelijk, via regels en richtlijnen, maar wel met gevoel voor cliënten en context. ‘Te menselijke’ uitvoering kan niet enkel tot fraude en misbruik leiden, maar ook tot willekeur, en dat is ook schadelijk voor de legitimiteit van de overheid.
Dat alles vraagt, kortom, niet zozeer om menselijke maat maar om maatwerk. Het vraagt tevens om richtlijnen om een eventueel gebrek aan maatwerk aan de kaak te stellen, ook ambtelijk. In plaats van bewindspersonen ‘uit de wind houden’, wordt dan gezorgd voor tegenwind – maar ook daarvoor hebben we dan wel regels nodig.
Herijking ambtelijk vakmanschap
Het feit dat deze drie romantische verlangens rond ambtelijk gedrag misleidend zijn, betekent niet dat er niks moet gebeuren. Integendeel. Ambtelijk gedrag moet blijvend versterkt worden, maar dat moet dan gebeuren met gevoel voor de realiteit waarin ambtenaren werken. Eerdergenoemde instituties als de Algemene Bestuursdienst (ABD) kunnen daarbij behulpzaam zijn, zoals wij onlangs in onze kritische evaluatie van de ABD, Kwaliteit van mobiliteit, hebben laten zien Een herijking van ambtelijk vakmanschap is belangrijk.
Voor alles zal dat vakmanschap moeten draaien om gerichte transparantie, waarbij ambtenaren niet steeds ‘alles’ blootgeven, maar vooral open zijn over de riskante of precaire kanten van beleid en uitvoering. Daarbij kunnen we denken aan cruciale beleidsontwikkelingen, alternatieve beleidsopties, conflicterende standpunten, veelzeggende signalen en relevante maatschappelijke effecten. Dat kan deels via bewindspersonen lopen, maar ook direct, bijvoorbeeld via technische briefings in de Kamer, waarbij ambtenaren direct contact hebben met Kamerleden.
‘Ambtelijke managers moeten niet te kort op één plek zitten’
Vervolgens zal het vakmanschap moeten draaien om passende inhoud, waarbij ‘inhoud’ breed opgevat moet worden. Waarom ambtenaren en ambtelijke managers aan plekken, projecten en klussen gekoppeld worden, moet inhoudelijk gemotiveerd zijn. Dat kan zelfs ‘procesmanagement’ zijn, maar dan wel met een inhoudelijke motivatie – waarom dat in specifieke gevallen nodig is. Voor het overige hoeft het niet om dossierinhoud te gaan, het kan ook gaan om de inhoud zoals hierboven besproken, variërend van veranderkundige kennis via kennis van digitalisering tot gevoel voor maatschappelijke opgaven. De ABD heeft hierbij een belangrijke rol. Daarbij dient mobiliteit overigens beteugeld te worden, zodat ambtelijke managers niet te kort op hun plek zitten.
Nieuw ambtelijk elan
Tot slot zal het vakmanschap niet zozeer moeten draaien om meer ‘politiek-bestuurlijke sensitiviteit’, met nadruk op het draaiende houden van de beleidsprocessen en het ‘uit de wind houden van bewindspersonen’, maar om politiek-maatschappelijke sensitiviteit. Het signalerend vermogen in ambtelijke organisaties kan versterkt worden, met nadruk op signalen uit de uitvoering en de samenleving. Dat signaleren kan gekoppeld worden aan ambtelijk weerwoord en tegenspraak, waarbij ambtenaren in staat gesteld worden om gebaande paden ter discussie worden gesteld. Dat vraagt naast regels overigens ook om lef; ambtelijk weerwoord in dwingende publieke omgevingen vol social media is niet makkelijk.
Deze herijking van vakmanschap past bij een meer realistisch perspectief op ambtelijk handelen in lastige politieke omgevingen, te midden van complexe maatschappelijke opgaven. Het vraagt om nieuw ambtelijk elan, wat niet uitmondt in grote verlangens die mooi klinken, maar in een meer praktische professionalisering van ambtelijk handelen die door ambtenaren en door politici gestimuleerd wordt.
onderzoeker en hulpverlener zegt
1 Dank, dit helpt mij een beter beeld te krijgen.
2…’ambtelijk weerwoord in dwingende publieke omgevingen’: daar zijn n.m.m. enkele voorwaarden voor nodig:
2.1 De veiligheid om je stem te laten horen
2.2 De bereidheid van de andere om daar echt naar te luisteren
2.3 En de moed om vervolgens integer te handelen. (zodat dat handelen of niet-handelen in de krant mág).
3. De SVB heeft met ‘garage De Bedoeling’ daar een handige verbinding tussen uitvoering en beleid aangebracht.
Bovenstaande raakt de uitvoering. Zou iets soortgelijks ook mogelijk zijn voor de organische verbinding tussen
1) uitvoering en wetgever?
2) tussen wetgever en rechterlijke macht?
3) tussen rechterlijke macht en uitvoering (als jurisprudentie niet spontaan leidt tot aanpassing van het gedrag van de uitvoerders.
Kortom, op een reflectieve wijze zorgen dat alle schakels van de Trias Politica goed (blijven) functioneren?
gepensioneerd adviseur B&W A'dam voor o.a. GEB en wijkaanpak, thans nog actief als examinator masteropleiding urban management zegt
Mijn ervaring is dat de veranderingen van de inrichting en werkwijze van de ambtelijke organisatie vanaf de jaren ’90 uiteindelijk hebben geleid tot het falen van de ambtenarij op verschillende fronten. Het ging mis toen ambtenaren alleen maar goed moesten zijn in toepassing van regels en richtlijnen, toen managers alleen maar moesten managen en geen vakinhoudelijke kennis behoefden te hebben op het terrein waarop ze werden ingezet. De directeurencarrousels leverden directeuren zonder overzicht op hun vakgebied. Er ontstonden ondoordringbare “leemlagen” in de organisatie die tot gevolg hadden – en hebben – dat de communicatie top-down functioneert, maar bottom-up (ook vanuit de burger) nauwelijks doorkomt.