Eenzaam aan de top?

De SG van Algemene Zaken (AZ) – het kleine departement dat de minister-president ondersteunt – heeft formeel geen andere positie dan zijn collega’s van de andere departementen. Feitelijk speelt hij of zij echter de rol van primus inter pares. Al is het maar door de nabijheid en directe toegang tot de minister-president. Maar ook omdat de SG van AZ sinds lang het (wekelijks) overleg van alle SG’s voorzit. Best een bijzondere positie dus. Een positie die nader onderzoek waard is en dat is wat Roel Bekker in dit boek doet in De hoogste ambtenaar. De secretaris-generaal van Algemene Zaken 1945 – 2023: sfinx of spin[1].

Beeld PxHere

Topambtenaren. De macht achter de troon. Althans, in deze tijd de belangrijkste adviseurs van politieke bestuurders als ministers en staatssecretarissen. Van al die Haagse topambtenaren is de secretaris-generaal (SG) de allerhoogste ambtenaar van een departement. Hij of zij bewaakt de toegang tot de bewindslieden en zorgt ervoor dat zij over alle relevante informatie kunnen beschikken om besluiten te nemen, uit te leggen en te verdedigen in parlement en media. De SG is de liaison tussen bewindslieden en de (grote) departementale organisatie; filter, aanjager, brandjes blusser, vertrouwenspersoon, etcetera.

Ideaal
De SG van Algemene Zaken speelt de rol van primus inter pares. Al is het maar door de nabijheid en directe toegang tot de minister-president. Bekker heeft het voordeel dat AZ nog niet zo lang bestaat. Het departement werd in 1937 opgericht en weer afgeschaft aan het eind van de Tweede Wereldoorlog. Vervolgens werd het in 1947 opnieuw opgericht. Het aantal SG’s dat sindsdien leiding heeft gegeven aan AZ is te overzien; ideaal voor een boek dat voor een aanzienlijk deel uit persoonlijke casestudies bestaat. Bovendien is een groot deel van die elf SG’s nog in leven en dus te interviewen. Ideaal voor een auteur die hun achtergronden, carrière en wijze van werken in beeld wil brengen. En dat is wat Bekker wil: de SG’s ook zelf aan het woord laten.
De literatuur over het feitelijk functioneren van Haagse topambtenaren is bescheiden en dat geldt des te sterker voor literatuur specifiek over SG’s. Grotendeels terra incognita (p.369). Mooi dus dat Roel Bekker probeert wat meer inzicht te geven in de bijzondere positie van de SG. Binnen het departement is de SG, als hoofd van de ambtelijke organisatie, machtig en invloedrijk. Maar tegelijkertijd is hij of zij ook volledig ondergeschikt aan de politieke macht; aan de bewindslieden.

Gezond spanningsveld
In de praktijk ligt het allemaal wat genuanceerder. Niet elke ambtenaar zal voetstoots doen wat de SG wil. Omgekeerd zal een verstandige SG, waar nodig, zijn politieke bazen soms tegenspreken (cf. hoofdstuk 4, o.a. p. 50). Niet voor niets omschreef Wildavsky de rol van de hoogste ambtelijke adviseurs ooit als speaking truth to power. Recent lijkt daar sprake van geweest te zijn – en het trok nog al wat aandacht – in de ambtelijke advisering over het toepassen van staatsnoodrecht om een veronderstelde asielcrisis het hoofd te bieden. Verstandige bewindslieden nemen de kritische adviezen van hun SG en diens ambtenaren serieus; ook of vooral als ze niet direct in hun politieke lijn passen.
Maar ook dan blijft er altijd een gezond spanningsveld tussen ambtelijke professionaliteit en loyaliteit enerzijds en politiek-bestuurlijke ambities en keuzen anderzijds.   

Sterke impuls
De belangstelling voor de soms precaire positie van topambtenaren heeft een sterke impuls gekregen door het aantreden van het kabinet Schoof. Natuurlijk omdat de voormalige topambtenaar en SG van Justitie en Veiligheid opeens gevraagd werd om wel een politieke rol te gaan spelen. Maar vooral ook en veel breder omdat het toetreden van de PVV tot dit kabinet bij sommige ambtenaren en wetenschappers wezenlijke vragen opriep over de reikwijdte van ambtelijke neutraliteit en loyaliteit. Zeker in het geval van SG’s met hun korte afstand tot de politieke macht en dus tot het inhoudelijke beleid. Tot hoever ga je in je neutrale, dienstbare rol? Kan je elke politieke strategie nog loyaal dienen? Zijn er morele grenzen aan neutraliteit en loyaliteit. Wezenlijke vragen voor een ambtelijk apparaat in een democratische rechtsstaat. Vragen die ook al ten tijde van het minderheidskabinet Rutte I (met gedoogsteun van de PVV) door sommige ambtenaren expliciet gesteld werden (p. 236). Vragen die bovendien des te klemmender zijn naarmate je dichter bij het centrum van de politieke macht zit; bij AZ dus.

Niet al te zichtbaar
Interessant om te zien hoe topambtenaren eerder met dergelijke dilemma’s omgingen. Wat Bekker doet, is van ieder van de elf na oorlogse SG’s van AZ schetsen wie ze waren en hoe ze hun functie invulden. Dat blijkt nog al uiteen te lopen. Natuurlijk omdat ze verschillende persoonlijkheden waren of zijn. Maar vooral ook omdat de positie van de premier evolueerde – binnenslands maar vooral ook als regeringsleider binnen de EU – en daarmee de positie van AZ en zijn SG.
Hoewel de meeste SG’s niet al te zichtbaar zijn – uitzonderingen als Geelhoed en Kuijken daargelaten -zijn er meer dan voldoende bronnen om tot ‘rijke’ beschrijvingen te komen. Een enkele keer heeft een SG zelfs systematisch een dagboek bijgehouden; Van Nispen. De schetsen laten zien hoe de SG’s zich tegenover ‘hun’ minister-president, binnen het eigen departement en binnen de rijksdienst positioneren. Duidelijk wordt ook hoe zij, in de praktijk, met problemen en dilemma’s omgaan. Kennelijk beschikken de opeenvolgende SG’s over goede bestuurlijke, politieke en ambtelijke antennes. Echt ‘sneuvelen’ van SG’s is niet gebruikelijk. In een enkel geval lijkt er wel een mooie ‘functie elders’ voor iemand gevonden te zijn.  

Anders
Dat de ondersteuning van de regeringsleider ook anders kan dan in de vorm van een klein ministerie als Algemene Zaken ligt voor de hand. De politiek-bestuurlijke stelsels binnen landen lopen immers sterk uiteen (p.304). In een korte rondgang langs een achttal andere, merendeels Europese, landen laat Bekker zien hoe het anders kan (hoofdstuk 7). Die snelle rondgang langs de velden geeft meer reliëf aan de Nederlandse oplossing. Tegelijkertijd relativeert het ook. AZ en zijn SG zijn inderdaad een oplossing voor de ondersteuning van een regeringsleider. Maar zeker niet de enig denkbare of werkbare.

Saai boek
Een heel boek over de secretaris-generaal van een, verhoudingsgewijs, piepklein departement; Algemene Zaken. Dat moet toch echt reuzesaai zijn! Nee dus. Roel Bekker slaagt er wel degelijk in om er een boeiend en leesbaar boek over te schrijven. Dat komt zeker door de uitgebreide biografische schetsen van de opeenvolgende SG’s met al hun hebbelijkheden en onhebbelijkheden. Het blijken bepaald niet de saaiste rijksambtenaren. Maar, zoals Bekker zelf stelt (p. 273), het zijn zeker geen Machiavelli’s of Raspoetins. Het zijn en blijven gewone topambtenaren. Zij het heel slimme topambtenaren die hun werk doen op heel korte afstand van de politieke macht.
Dat dit geen saai boek is, komt ook omdat de evolutie van AZ en de SG-AZ als een soort pars pro toto fungeert voor de ontwikkeling van de totale rijksdienst. Schaalvergroting, toenemende complexiteit van problemen, uitbouw van veel rijkstaken, scheiding en politisering van beleid en uitvoering en heel veel meer; het wordt allemaal zichtbaar in de ontwikkeling van dit ene kleine departement en zijn hoogste ambtenaar[2]. Een klein departement met een bescheiden maar veelal kritisch takenpakket; ondersteuning van de MP, zaken rond het Koninklijk Huis, de Rijksvoorlichtingsdienst en soms ook het op gang brengen van discussies over de structuur van de rijksdienst. Bovendien een departement dat met de premier samen meer en meer als een spin in het web van het landsbestuur en de rijksdienst is gaan functioneren. Dat dat ook voor de secretaris-generaal van Algemene Zaken geldt, blijkt uit het feit dat hij of zij tegenwoordig standaard voorzitter is van het belangrijke overleg van alle SG’s, het SG-overleg (SGO).
Interessant leesvoer, al met al, voor wie geïnteresseerd is in de ontwikkeling van ambtelijk (en politiek) ‘Den Haag’. 

Voetnoten
[1] Roel Bekker, De hoogste ambtenaar. De secretaris-generaal van Algemene Zaken 1945 – 2023: sfinx of spin. Den Haag: Boom, 2024. 385 bladzijden.
[2] Zie hierover met name het meer analytische hoofdstuk 6.