Gemeenschappelijke regelingen: democratisch uit zicht

Het huis van Thorbecke heeft er sluimerend een extra etage bijgekregen, veroorzaakt door het gestaag gegroeide aantal en de omvang van de zogenoemde gemeenschappelijke regelingen. De gemiddelde gemeente doet aan ruim 40 van dit soort regionale samenwerkingsverbanden mee en die omvatten nagenoeg alle maatschappelijke werkvelden. Op deze diffuse, enigszins onzichtbare verlengde lokale bestuurslaag hebben burgers geen enkele invloed, maar ook hun democratische vertegenwoordigers in de raad niet of nauwelijks.

Beeld: Unsplash

Nederland telt thans 342 gemeenten, die variëren van bijna een miljoen inwoners (Amsterdam) tot nog geen 1000 (Vlieland). Ongeveer een derde van alle Nederlandse gemeenten heeft minder dan 25000 inwoners. Dit betekent dat voor de uitvoering van veel gemeentelijke diensten structureel samengewerkt wordt met buurgemeenten. Door schaalvoordelen, toegenomen complexiteit, decentralisatie van taken van hogere overheden, bezuinigingen en efficiencyslagen is het aantal en de kosten van de bovenlokale samenwerkingsverbanden allengs beduidend toegenomen.

Vormen en thema’s
Samenwerking op gemeentelijk vlak is er al heel lang. Na de eerste wet hierover in 1950 is er in 1985 een nieuwe wet gekomen die vier vormen van regelingen onder de noemer van verlengd lokaal bestuur omvat: een openbaar lichaam, een gemeenschappelijk orgaan, een bedrijfsvoeringsorganisatie met rechtspersoon en de centrumgemeente-variant waarbij aangewezen personen of organen de gemeenschappelijke belangen behartigen. Naast deze samenwerking tussen buurgemeenten zijn er ook nog legio andere vormen met partijen buiten de regio, thematisch of ad hoc. Allemaal met een eigen bestuur, beleid, begroting en organisatie. Daarnaast zijn er nog de civielrechtelijke vennootschappen en de dienstverleningsovereenkomsten als lichtere vormen van samenwerking.
Gemeenschappelijke regelingen zijn er op alle inhoudelijke thema’s, zoals onderwijs, energie, woningbouw, leefomgeving, veiligheid, zorg, jeugd en gezin, cultuur, afval/reiniging, economie, de metropoolregio, centrumvoorzieningen, cultuur/muziek en recreatie/toerisme. Bovendien zijn er regelingen op het gebied van alle ondersteunde taken, zoals belastinginning, vergunningverlening, toezicht/handhaving, rekenkamers, uitkeringen en marketing. Zaken die dus direct raken aan de kwaliteit van de dienstverlening van de eigen gemeente en de kwaliteit van de woon- en werkomgeving van haar burgers.

De grootste bijdragen gaan naar de sectoren sociaal domein, veiligheidsregio’s en omgevingsdiensten

Het aantal gemeenschappelijke regelingen was in 2020 opgelopen tot 424. Deze ontwikkeling wordt sinds medio 2021 bijgehouden en gepubliceerd door de rijksoverheid. Naast de toename van het aantal regelingen neemt ook het aantal deelnemende gemeenten toe. In 2022 namen gemeenten gemiddeld deel aan 35 gemeenschappelijke regelingen, in 2025 was dit opgelopen tot gemiddeld 43. Rekening houdend met de bijbehorende organisatie- en uitvoeringskosten van deze samenwerkingsverbanden wordt het totale budget van alle gemeenschappelijke regelingen in 2025 geschat op 20 tot 25 miljard euro, op een totale begroting van alle gemeenten van circa 84 miljard in 2025.
De grootste bijdragen gaan naar de sectoren sociaal domein, veiligheidsregio’s en omgevingsdiensten. Dus onderwerpen die burgers direct raken. Kijkend naar het aantal medewerkers bij alle gemeenschappelijke regelingen komt dit globaal uit op 100.000 tot 150.000 medewerkers. Met als uitschieters de 25 veiligheidsregio’s met 30.000 tot 40.000 medewerkers, de 28 omgevingsdiensten met 6000 medewerkers en de 25 GGD ’s met 12.000 medewerkers. Aanzienlijke aantallen met een groot (maatschappelijk) belang en een stevige financiële impact

Voor- en nadelen
Veelvuldig geëtaleerde voordelen voor samenwerking zijn:

• efficiency en schaalvoordelen met lagere kosten per inwoner;
• meer expertise en professionaliteit bij complexe uitdagingen;
• betere dienstverlening met hogere kwaliteit;
• regionale samenhang en afstemming bij gemeentegrens overstijgende zaken;
• risicospreiding;
• gemak, zeker vanuit het oogpunt van een kleinere gemeente.

Maar er zitten ook stevige nadelen aan:

• gebrek aan democratische controle;
• verminderde lokale autonomie;
• complexe aansturing en besluitvorming;
• financiële risico’s en onvermijdelijke verplichtingen;
• gebrek aan inzicht over het functioneren van de betreffende organisaties;
• Moeilijk bijsturen of uittreden.

Sturingsmogelijkheden, beleidskeuzen, controle en invloedlijnen van de raad zijn beperkt. Verder staat de burger, die de nodige invloed van deze samenwerkingsorganisaties ondervindt, qua participatie helemaal buitenspel.
Laten we eens inzoomen op enkele van deze aspecten. Als hoogste orgaan binnen de gemeente is de raad verantwoordelijk voor de opzet en werkzaamheden van de samenwerkingsverbanden. Haar formele invloed bestaat uit:

• toestemming geven bij oprichting;
• informatie en verantwoording van bestuurders (meestal personen uit interne kring) beoordelen;
• het ontvangen de begroting en jaarrekening;
• de mogelijkheid tot het indienen van zienswijze of bezwaar bij GS.

Dat lijkt nog best heel wat, maar na oprichting functioneren veel samenwerkingsverbanden op afstand en relatief onzichtbaar voor de raad en zeker voor de burgers. Een door de raad vastgestelde beleidsvisie met SMART-doelstellingen (per jaar vooraf geformuleerd) ontbreekt veelal. Ook de informatievoorziening met betrekking tot relevante tussentijdse beleidskeuzes en organisatorische aanpassingen, te verstrekken door het samenwerkingsverband c.q. de eigen bestuurlijke wethouders laat te wensen over. Business as usual is de standaard informatie. Aantal en omvang van de samenwerkingsverbanden maakt dat de reeds drukbezette raadsleden in de praktijk tot minimale sturings- en controle interventies komen.
Controle door het hogere overheidsniveau (de provincie) beperkt zich tot aspecten als controle op tijdige toelevering van een sluitende begroting en achteraf de jaarrekening. Invloed van burgers, de primaire doelgroep, op de koers en werkwijze van de vele samenwerkingsvormen of gemeenschappelijke regelingen is over het algemeen minimaal. Vaste monitoringsmechanismen en frequente en tijdige onafhankelijke evaluaties van het functioneren van de samenwerkingsverbanden zijn in beperkte mate aanwezig. Slechts bij calamiteiten als bestuurlijke kwesties, brede onvrede van cliënten/burgers en persuitingen hierover kunnen ze op de raadsagenda komen. Zeker ook als daarbij blijkt dat veronderstelde schaalvoordelen zijn ontaard in schaalnadelen en ‘massa is kassa’ verandert in ‘massa kost kassa’.

Invloed van burgers op de koers en werkwijze van de vele samenwerkingsvormen of gemeenschappelijke regelingen is over het algemeen minimaal.

Uit het Investico-onderzoek (2022) naar gemeenschappelijke regelingen blijkt eveneens dat informatievoorziening naar de raad beperkt is, besluitvorming vooral op regionaal niveau plaatsvindt en sturingsmogelijkheden door de raad beperkt zijn. Daarnaast wordt door Investico gewezen op begrotingsoverschrijdingen van de gemeenschappelijke regelingen die in 2020 in totaal 6,2 miljard euro bedroegen.

Democratisch hiaat verminderen
Deze structurele nadelen zijn niet nieuw en ook door het verantwoordelijk ministerie van BZK onderkend. Dit leidde na een lange voorbereidingstijd ertoe dat met ingang van 1 januari 2025 de Wet gemeenschappelijke regelingen is aangepast met een aantal mogelijkheden om het democratisch hiaat te verminderen. Onderdelen hierbij zijn: het instrument zienswijze kan breder ingezet worden, participatie opnemen in de gemeenschappelijke regeling, een actieve informatieplicht ook over voorgenomen zaken, afspraken over evaluatie, uittreding van deelnemers duidelijker geregeld, termijnen in de begrotingscyclus en vergoedingen opnemen in het eigen reglement.
Ook is het mogelijk dat de deelnemende gemeenteraden per regeling een gemeenschappelijke adviescommissie kunnen instellen en het recht van onderzoek kan worden vergroot. Binnen twee jaar na invoering van de wet moeten alle gemeenschappelijke regelingen deze mogelijkheden (indien gewenst) verankeren in de eigen aangepaste regeling.

Eerste stap naar verbetering
De stand van zaken na anderhalf jaar is dat pas circa een derde van de gemeenten hiermee bezig is (volgens de VNG). Op zichzelf lijkt dat een eerste stap naar verbetering, maar wel een tamelijk kleine en verder ook erg voorzichtige. De praktijk is namelijk weerbarstig want zeker niet alle voorgestelde veranderingen zijn verplicht en juist die worden niet zelden door het bestuur van het samenwerkingsverband (de deelnemende gemeenten) afgewezen.
De unanimiteitsvereiste bij het instellen van een gemeenschappelijke adviescommissie is hier een voorbeeld van. Bij verplichte veranderingen als evaluatie en participatie wordt dit nogal eens doorgeschoven naar een moment waarop nadere invulling van de betreffende onderwerpen is gewenst. Door ons hierover gestelde vragen aan BZK over gemeenschappelijke regelingen hebben niet tot een antwoord geleid van (pers-)voorlichters. Kortom, de (overwegend vrijblijvende) herstelslag van 2025 om de democratische controle te herstellen is administratief/reglementair voorzichtig in gang gezet maar volstrekt onvoldoende geland om het democratisch hiaat structureel op te lossen. De gemeenschappelijke regelingen blijven in de praktijk vrijwel onzichtbaar opereren en structureel onttrokken aan democratische spelregels.

Aanbevelingen
De werkzaamheden van de samenwerkingsverbanden van de gemeenschappelijke regelingen worden veelal beschouwd als passend in het vaste bestuurlijke stramien van de gemeente, politiek gezien geen aansprekend onderwerp dat stemmen trekt. Hetgeen ook blijkt uit de vele verkiezingsprogramma’s van de politieke partijen bij de laatste gemeenteraadsverkiezingen waarin de gemeenschappelijke regelingen nagenoeg ontbreken. Terwijl deze structureel toch pakweg een kwart van de gemeentelijke begroting beslaan. Hoezo democratische controle? U zegt het maar: een democratische blinde vlek?
Daarom tot slot enkele aanbevelingen ter verbetering van de huidige situatie.

• Informatievoorziening
  Zorg voor overzichtelijke en betekenisvolle informatie over de gemeenschappelijke regelingen waar de gemeente mee te maken heeft, zodat de gemeenteraad en belanghebbende burgers waar nodig hiermee aan de slag kunnen. Een aparte categorie op de gemeentelijke website is daarvoor een goede basis. Met als uitgangspunt een beleidsvisie en SMART-doelstellingen en een jaarlijks rapport over de gang van zaken bij de diverse samenwerkingsorganen kunnen zowel de gemeenteraad als de burgers op de hoogte worden gehouden.
• Rol van het college van B&W
  Het college van B&W doet er goed gemeenschappelijke regelingen scherp aan te sturen. Denk daarbij een duidelijke visie, heldere en concrete operationele doelstellingen, bijsturen op basis van evaluaties, bij burgers nagaan wat een en ander voor hen betekent, regelmatig overleg met andere gemeenten over verbeteropties. Tijdig informeren over calamiteiten en cruciale beleidskeuzes aan raad en burgers is essentieel onderdeel van behoorlijk bestuur.
• Rol van de gemeenteraad
  Een aparte gemeentelijke commissie (dus niet per regeling) die zich bezighoudt met alle gemeenschappelijke regelingen brengt de gang van zaken bij deze regelingen beter in zicht en onder de aandacht. Als ook burgerleden daarbij worden betrokken, kan het burgerperspectief scherper in beeld worden gebracht.
• Meer onderzoek
  BZK heeft tot nu toe nog geen structurele onafhankelijke monitoring of evaluatie uitgevoerd met betrekking tot de wetswijziging in 2025. Dit is gelet op doel, omvang, belang en impact wel uiterst relevant. De wetswijziging heeft in de praktijk (nog) niet veel verbetering gebracht en het democratisch hiaat zal zeker niet opgelost worden met de huidige benadering. Een minder vrijblijvende verbeteragenda en aanpak is daarom noodzakelijk. Minder in de vorm van vrijblijvende verbetermogelijkheden aandragen maar vanuit democratisch optiek meer in de vorm van minimumvereisten met betrekking tot democratische controle, transparantie, burgerparticipatie en behoorlijk bestuur. Gemeentelijke rekenkamers zouden hier ook veel meer aandacht aan moeten besteden. Denk aan benchmarks, maar ook omvang, aard en ontwikkeling van het democratisch hiaat en ook evaluatie van de uitvoering, participatiebeleid rond de regelingen en financieel beheer. Versterking van de rol van de rekenkamers is een eerste stap naar verbetering.
• Vereenvoudiging van regels en organisatie
  Het woud aan gemeenschappelijke regelingen en de vele vormen waarin die worden uitgevoerd is dermate complex en onoverzichtelijk geworden dat het aan te bevelen is om na te gaan denken over vereenvoudiging van dit systeem. Bijvoorbeeld op het vlak van regelgeving, organisatie, financiën, beleidsontwikkeling, transparantie en resultaten. BZK zou hier met een vereenvoudigings- en verbeterslag het voortouw in moeten nemen.
• Borg en versterk de invloed van burgers
  Nog te veel gemeenten staan afwachtend c.q. terughoudend ten opzichte van constructieve burgerparticipatie. In het veld van het verlengd lokaal bestuur is dit beeld nog problematischer. Een actief constructief participatiebeleid rond de vigerende gemeenschappelijke regelingen waarbij burgers/gebruikers van de gemeentelijke diensten betrokken worden en invloed uitoefenen op de betreffende samenwerkingsorganisatie en haar dienstverlening heeft meerwaarde voor alle partijen. Het is aan de raad en de samenwerkingsverbanden om de voorwaarden hiervoor te scheppen en te bewaken, waarbij geldt dat participatie zonder invloed contraproductief werkt.
• Kanttekening
  Het geconstateerde democratisch hiaat oplossen is gewenst en meer dan noodzakelijk. Voorkomen moet echter ook worden dat door meer democratische controle en invloed van burgers de operationele slagkracht van de betreffende uitvoeringsorganisaties aangetast wordt en het bureaucratisch procedurele werk alleen maar toeneemt. Als politieke partijen hun programmatische wensen ongebreideld los gaan laten op de uitvoeringsorganisaties, werkt dit kostenverhogend en neemt de uitvoeringscapaciteit af. Invloed vergroten van burgers en raad is relevant maar wel op hoofdlijnen, vanuit de optiek: de maatschappelijke meerwaarde verhogen door meer democratische controle.