Hoe bureaus en overheden samen stikstof wegpoetsen


We hebben in Nederland nog steeds een stikstofcrisis. Bouwplannen die stikstofschade aan Natura 2000 gebieden opleveren mogen daarom niet doorgaan. Maar ondernemers, automobilisten, woningcorporaties, projectontwikkelaars, boeren, transporteurs én veel politici hebben een gemeenschappelijk streven: doorgroeien! Eerst fors stikstof inleveren – zoals de Commissie Remkes adviseerde – is niet hun bedoeling. Vergún dat bouwen, is de boodschap. Door stikstof via allerlei constructies weg te poetsen, komt de overheid haar natuurbeschermingstaak niet na.

Hoe omzeil je de stikstofcrisis? De kunst is om vergunningverleners bij gemeenten en provincies te laten geloven dat een bouwplan géén extra stikstof oplevert. Dan is er niks aan de hand. De overheden staan daar zeer voor open. Want ook zij willen vooruit. Dus een beetje onderbouwing is vaak genoeg om vergunningverleners te laten concluderen: geen stikstofeffect, plan kan.

Strenge wetgeving
Overheden hebben wel te maken met de wet. En die is streng. Op een mooie dag in mei 1992 nam de Europese Unie een historisch besluit. Dat kwam hierop neer. We hebben eeuwenlang natuur gekapt, weggegraven, platgewalst, drooggelegd. Laten we wat er nu nog over is aan waardevolle natuur in stand houden. Landen mogen zelf de waardevolle natuur aanwijzen. Ze mogen ook bepalen wát er op die plek zo waardevol is dat het in stand moet blijven. Maar daarna is er geen weg meer terug. Is dat geen mooi begin van het nieuwe millennium? Aldus werd besloten. Natura 2000! Applaus alom.

‘Een bouwproject dat op zichzelf weinig extra stikstof oplevert kan toch in strijd zijn met de wet, als er in hetzelfde gebied al veel andere stikstofproductie is’

Europa kreeg de Habitatrichtlijn en Nederland de Wet natuurbescherming. Die zegt in art. 2.7 lid 2: “Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.” En in art. 2.8 lid 3: “Gedeputeerde Staten verlenen voor het project uitsluitend een vergunning indien de zekerheid is verkregen dat het plan of het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.”

Lastige hobbels in de wet
Er zitten in die tekst enkele lastige hobbels voor plannenmakers. Er moet “zekerheid” zijn dat een plan de natuur niet zal aantasten. De hoogste bestuursrechter, de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), hanteert een strikte interpretatie. Dat bleek in het roemruchte PAS-vonnis van mei 2019. Het Programma Aanpak Stikstof voorzag in maatregelen die op termijn de vermesting en verzuring – dat zijn de schade-effecten door stikstofneerslag – zou verminderen. Het PAS was vooral toekomstmuziek en bood dus vandaag niet de vereiste zekerheid. Weg PAS.
Het moet ook zeker zijn dat een plan de natuur niet “zal aantasten”. Dus ook toekomstige effecten tellen mee. Er mag nu geen schade ontstaan en later niet kúnnen ontstaan. En de wet wil dat wordt bezien of een plan afzonderlijk of in combinatie met andere plannen schadelijk is. Een bouwproject dat op zichzelf weinig extra stikstof oplevert kan daarmee toch in strijd zijn met de wet, als er in hetzelfde gebied al veel andere stikstofproductie is. Dat is in vrijwel alle Nederlandse Natura2000-gebieden het geval. Elk grammetje erbij is daar te veel, want berokkent – in combinatie – verdere schade.

‘Het is het woord van de plannenmaker en zijn stikstofbureau tegen dat van belanghebbende tegenstanders, die niet in de keuken kunnen kijken’

Hoe proberen plannenmakers hier onderuit te komen? Door te betogen dat hun project geen extra stikstof oplevert of geen schade berokkent. Er is een reeks van onderzoeksbureaus dat graag bereid is zulke verklaringen op papier te zetten. Het kost de plannenmaker een paar centen, maar dan heb je ook wat voor de vergunningverlener. Over de – volgens mij – onwenselijke driehoeksverhouding tussen initiatiefnemers, bureaus en overheid schreef ik hier eerder.

Majoreren en minoreren
De aanpak van de bureaus is drieledig. Als je wilt dat een plan op papier geen extra stikstof oplevert dan moet je eerst voorrekenen dat er in de situatie voorafgaand aan het plan al heel veel stikstof was. En daarna dat er tijdens en na realisatie van het plan nauwelijks wat bijkomt. Majoreren van de referentiesituatie en minoreren van de plansituatie. En als je dan nog niet op nul uitkomt dan moet je vertellen dat zo’n toename geen significante gevolgen heeft voor het Natura 2000 gebied in kwestie.
Voor de – bestaande of oude – referentiesituatie poneren de bureaus soms dat het vroeger ter plekke al heel druk was met vee of verkeer. Volgens de “heersende opvatting” of volgens de “opgave van de initiatiefnemer”. Maar de ABRvS 1 wil dat een passende beoordeling moet plaatsvinden op grond van objectieve gegevens. Dus: kunt u dat aantonen, waar staan die aantallen?
Een manier is dan om te kijken naar een ooit eerder verleende milieuvergunning en uit te gaan van het maximale aantal dieren of auto’s dat die vergunning toestond. Veehouders claimen dat ooit vergunde kwantum als een onvervreemdbaar recht op emissie. Provincies gaan daar graag in mee, al stellen ze wel dat het opgegeven aantal stuks vee er ook echt moet hebben gestaan of er echt kón staan. Hier is dus veel mogelijk qua berekening. Want het is het woord van de plannenmaker en zijn stikstofbureau tegen dat van belanghebbende tegenstanders, die niet in de keuken kunnen kijken.

‘Ammoniak en stikstofoxide zijn als appels en peren: allebei fruit, maar je kunt ze niet kruisen’

Maar de ABRvS is ook op dit punt kritisch. De wet wil dat er echt geen gevolgen zijn voor de natuur. Dus: komt er inderdaad geen stikstof bij? Geen fictieve situaties bekijken, maar wat was de realiteit? Sterker, de ABRvS vindt dat de reële referentiesituatie soms al te veel was om mee te rekenen. Als er bijvoorbeeld een feitelijk gebruik was dat niet was toegestaan. Denk aan een illegale uitbreiding van een stal, of een nooit vergund parkeerterrein. Wat telt is “de feitelijke, planologisch legale situatie” 1.
Het verleden bestaat uit feiten, de toekomst is fictie. Dat principe dient ook te gelden voor stikstofberekeningen. Voor de beoogde situatie moet de toekomst nog uitwijzen wat het wordt qua stikstof. De ABRvS neemt dan het zekere voor het onzekere en zegt 2: we moeten kijken naar de maximaal toegestane omvang van het gebruik.” Dat is logisch, want dat maximaal toegestane gebruik is wat er zonder nieuwe vergunning zou kunnen komen. Huidige bedrijfsideeën of bestaande verkeersinzichten zijn niet geldig; morgen is er een ander bedrijfsmodel of een nieuwe verkeersstroom op de vergunde plek. Ga uit van wat kán gebeuren.

Intern en extern salderen
Om toch op ‘nul toename stikstof’ uit te komen kan een plannenmaker intern of extern salderen. Het idee is dat je de toename van stikstof tenietdoet door een bestaande stikstofbron weg te halen. Intern salderen is bijvoorbeeld: we leggen een nieuw parkeerterrein aan bij het pretpark, maar gelijktijdig halen we koeien en paarden weg die binnen het park in de wei staan. Extern salderen is als dit gebeurt door in de buurt een ander bedrijf te sluiten. Bijvoorbeeld een varkensstal uitkopen om een woonwijk te realiseren.

‘De vraag is of salderen rechtens overeind blijft; hier dreigt een tweede PAS-debacle’

Aan dit salderen hebben provinciebesturen voorwaarden verbonden. Zo moet het salderen gelijktijdig zijn en direct aan elkaar gekoppeld. De in te leveren stikstof moet nog werkelijk bestaan, dus niet al eerder zijn stilgelegd. Het moet niet via een omweg toch weer terug kunnen komen. Het moet zijn effect hebben in dezelfde natuur. En je mag maar 70 procent meetellen. Maar ook hier zijn de provincies welwillend. Ook vee dat er niet meer is maar er wel had kunnen zijn, mag meetellen. En een plannenmaker mag zelfs saldoruimte leasen voor tijdelijke plannen. Eén uitgekochte veeboer kan dan meerdere bouwprojecten dienen. De vraag is of de bestuursrechter dat toelaat.
Ook is de vraag of je stikstof zomaar tegen elkaar mag wegstrepen. De stikstofuitstoot in Nederland wordt van nature voor driekwart omgezet in ammoniak (NH3) en voor een kwart in stikstofoxiden (NOx). Ammoniak komt vooral uit de veehouderij, terwijl de stikstofoxiden komen uit verkeer, industrie en wonen. Ammoniak verzuurt de grond, stikstofoxide vermest die. Verzuring leidt tot verlies van buffercapaciteit, uitspoeling van kalk en meer toxische metalen. Vermesting heeft tot gevolg dat planten die goed groeien op een voedingsrijke bodem, zoals gras en brandnetels, de planten verdringen die groeien op een schrale bodem, zoals heide.

‘De instructies van vergunningverleners laten allerlei rekenkundige ontsnappingsroutes open’

In de officiële beheersplannen van de Natura2000-gebieden zijn verzuring en vermesting afzonderlijke verstoringsfactoren. De gevoeligheid van habitat typen voor deze twee verstoringen is soms zeer verschillend. Hoogveen, eikenbossen en heide zijn bijvoorbeeld zeer gevoelig voor vermesting. Maar ze zijn volgens de effectenindicatoren ongevoelig voor verzuring. Dat verschil in gevoeligheid geldt voor minstens 17 veel voorkomende habitat typen.
De ABRvS beschouwt saldering als een maatregel om rechtstreekse schadelijke gevolgen te verminderen. Als dus een plan leidt tot meer vermesting dan moet salderen leiden tot minder vermesting. Meer stikstofoxide kan je dus niet zonder meer wegpoetsen met minder ammoniak. Ammoniak en stikstofoxide zijn als appels en peren: allebei fruit maar je kunt ze niet kruisen. Er zijn ook andere wettelijke verschillen tussen ammoniak en stikstofoxide. Maar de officieel voorgeschreven stikstof-rekentool Aerius gooit beide typen wel op een hoop. De vraag is of salderen rechtens overeind blijft. Hier dreigt een PAS-debacle deel 2.

Gevolgen ‘niet significant’
Als dan – ondanks majoreren, minoreren en salderen – een plan toch nog een netto-stikstoftoename oplevert, dan kan de plannenmaker betogen dat deze toename geen ‘significante gevolgen’ heeft voor de natuur. Daarvoor moet een ecologische voortoets worden aangeleverd. Dat levert in de praktijk fraaie staaltjes proza op van de onderzoeksbureaus.
Ik heb voorbij zien komen dat in de aangedane Natura 2000 gebieden de daar aangewezen te beschermen natuurwaarden niet (meer) voorkomen. Die kun je dus ook niet meer schaden, heet het dan. Dat gaat voorbij aan het wettelijke feit dat het gebied er wel onherroepelijk voor is aangewezen. Daar moet dus juist veel hersteld worden! Ik zag algemene verhalen dat stikstof helemaal niet zo schadelijk is voor welke natuur dan ook en dat natuur goed gedijt bij stikstof. Dat is misschien zo bij een wei met koeien. Maar klopt het ook voor de wettelijk vastgestelde instandhoudingsdoelstellingen van een gebied? En ik las dat er geen natuurschade is omdat de afstand tot de natuur volgens milieuwetten te groot is. Maar milieuwetten zijn er voor het menselijk woon- en leefklimaat; natuurschade is een heel ander verhaal.

Goedgelovige overheid
De vergunningverleners geloven deze verhalen echter graag. Hun instructies laten allerlei rekenkundige ontsnappingsroutes open. Net als destijds met het PAS zien we nog steeds een overheid die het voortbestaan van de stikstofdeken boven Nederland mogelijk maakt. Er worden weer volop vergunningen afgegeven voor bouwprojecten in de nabijheid van Natura 2000. Met geruststellende rekensommen en vergoelijkende ecologische voortoetsen.

‘De natuurbeschermingstaak van de rijksoverheid is ondergebracht bij de RVO; probeer daar maar eens voor “omdenken” te zorgen’

Als tegen die vergunningen geen bezwaar of beroep volgt worden de projecten gewoon gerealiseerd. En neemt de stikstof verder toe. Natuurbeschermers hebben er inmiddels een dagtaak aan om elke rekentruc, elke oprekking van de toelaatbaarheid, elke nonchalante goedkeuring kritisch te onderzoeken en voor te leggen aan – uiteindelijk – de ABRvS. Ironisch genoeg krijgen ze daarbij soms hulp van gepensioneerde oud-medewerkers (wroeging?) van de goedpratende onderzoeksbureaus.
We kunnen onze overheid helaas niet meer vertrouwen als het gaat om bescherming van Natura 2000. Er werd in 1992 een prachtig principe ondertekend. Maar in de decennia daarna heeft Nederland onafgebroken geprobeerd de gevolgen van dit principe terug te draaien. Door een foute PAS, door te proberen Natura 2000 gebieden op te heffen. En nu door nieuwe rekentrucs toe te staan. De natuurbeschermingstaak van de rijksoverheid is ondergebracht bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). Dat is veelzeggend. Probeer daar maar eens voor ‘omdenken’ te zorgen. Remkes c.s. is het niet gelukt. Tja, dan resteert dat bezorgde burgers zeggen: “See you in court!”

Verwijzingen:

  1. m. ECLI:NL: RVS:2020:498, ro. 4.3.
  2. m. ECLI:NL:RVS:2020:1184, ro. 7.3.
Vond je dit artikel interessant? Lees alle artikelen van: Sander Wieringa
Deel dit artikel

Er zijn nog geen reacties op dit artikel

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd.

*