Kosten en kansen van ICT in de publieke sector

ICT en informatievoorziening worden steeds meer primaire functies, maar extra budget ontbreekt vaak, constateren Mark Huijben, Johan Posseth en Jeroen Wismans, managementadviseurs verbonden aan Vensters voor Bedrijfsvoering. Zij houden een pleidooi voor een beter gesprek over de bijdrage van ICT aan maatschappelijke opgaven.

In de afgelopen jaren hebben we gezien dat de opkomst van digitalisering en data waardevolle mogelijkheden bieden voor publieke organisaties. Van het slimmer vegen van de straat en scanauto’s voor parkeercontroles tot e-loketten. ICT en informatievoorziening verschuiven steeds meer van overhead- naar primaire functies: van het ondersteunen van ambtenaren naar het uitvoeren van taken en daarmee het bieden van maatschappelijke waarde. Gek genoeg moeten ICT-verantwoordelijken praten als Brugman voor extra budget. Een rondgang bij gemeenten leert dat de ICT-kosten onder een vergrootglas liggen. Het gesprek over het belang ervan ontaardt al snel in een Babylonische spraakverwarring. Er is behoefte aan een helder verhaal over de bijdrage van ICT aan maatschappelijke opgaven, onderbouwd met cijfers. In dit artikel bieden we hiervoor de ingrediënten.

Spagaat
‘Het is moeilijk de juiste woorden te vinden. Of het is niet concreet genoeg. En als ik het concreter maak, is het te technisch’, verzucht een CIO. We zitten met zeven hoofden ICT in een digitale leerbijeenkomst van Vensters voor Bedrijfsvoering. Nog enkele quotes om hun spagaat te illustreren:

• ‘De enorme veelzijdigheid van gemeenten speelt ons parten. Er zijn geen harde ijkpunten. Het gaat om de effectiviteit van dienstverlening, maar ook om de efficiency intern. Dus je hebt een batterij aan businesscases nodig om dat allemaal in beeld te brengen.’
• ‘We worden steeds vaker geconfronteerd met verwachtingen die burgers ook van bedrijven hebben, zoals banken en bol.com. Maar het gemeentelijk takenpakket is veel breder, terwijl we veel minder IT-budget hebben.’
• ‘ICT staat nog in de kinderschoenen: een e-formulier komt binnen in een black box, dan gaat een medewerker ermee aan de slag en gaat het er weer digitaal uit.’
• ‘ICT is niet belangrijk, totdat iets het niet doet. Dan moet het ineens gisteren geregeld zijn.’

Moeizaam onderscheid ICT en primair processen
De spraakverwarring ontstaat vooral doordat het onderscheid tussen ICT en primair processen vervaagt. ICT is integraal onderdeel van dienstverlening en bedrijfsvoering, wat de sturing erop bemoeilijkt. ‘Ons wordt gevraagd aan de business uit te leggen waarom we meer middelen nodig hebben, om iets te ondersteunen waar ze zelf om hebben gevraagd.’ De afweging tussen het met of zonder digitale middelen uitvoeren van een proces vereist partnerschap tussen ICT en de business. Maar angst speelt een rol: gaat digitalisering ten koste van banen? ‘Je zit toch met de kalkoen het kerstdiner te bespreken.’ Het management moet het voortouw nemen, met een belangrijke rol voor HR. Het gaat vooral om het werven en ontwikkelen van medewerkers qua digitale vaardigheden en veranderbereidheid. De samenwerking tussen IT en HR is vaak nog niet optimaal: ‘Als IT-manager denk ik soms, ben ik nu voorloper of Don Quichot?’

Gemeenten sturen vooral op kosten
Het gevolg is – zo blijkt uit onze enquête– dat dominant gestuurd wordt op kosten, niet op de waarde van ICT. We moeten die waarde veel duidelijker maken. In nauwe samenwerking tussen de ICT’ers en medewerkers in het primair proces. Dat vereist heldere taal over de ontwikkeling van de organisatie als geheel, met ICT en data als onlosmakelijk onderdeel daarvan. Het vraagt om het gezamenlijk onder de loep nemen van processen. Het management moet sturen op zowel de ICT- als de HR-kant, om te waarborgen dat de gemeente met haar tijd meegaat en van waarde blijft voor burgers en bedrijven.

Verschuiving arbeid naar ICT beter managen
De nadruk op kosten gaat voorbij aan de digitale transformatie van gemeenten. Steeds meer wordt ICT een productiefactor, iets wat al veel langer gaande is in andere sectoren, zoals banken en webwinkels. In onze benchmark zien we deze trends terug in de cijfers. Tussen 2016 en 2020 zijn de apparaatskosten van gemeenten gestegen van 622 naar 736 euro per inwoner. De ICT-kosten stegen nog net iets sneller: van 63 naar 86 euro per inwoner. Het aandeel ICT in de apparaatskosten nam toe van 10,1 procent in 2016 tot 11,6 procent in 2020. We zien dus een kleine verschuiving van arbeid naar ICT, maar minder dan verwacht. En de toename van ICT-kosten gaat gepaard gaat met een lagere overhead, zoals verwacht.[1] Dat roept vragen op. Moet je niet ruimhartiger zijn als het gaat om ICT-investeringen? En juist strakker sturen op de apparaatskosten als geheel? Interessant is dat de werkgelegenheid bij gemeenten in dezelfde periode met 8 procent is toegenomen. De angst dat werk verdwijnt, is dus onterecht. Het werk verandert wel. ‘We wilden een manager digitale evenementen gaan werven. Waarop ik zei: maar we hebben toch al een evenementenmanager? Laten we die dan bijscholen.’

Dit beeld sluit aan bij de constateringen van het A&O fonds Gemeenten[2]: hoewel de technologische ontwikkelingen snel gaan, verloopt de digitale transformatie langzamer dan verwacht. Ook is de impact op de arbeidsinhoud en werkgelegenheid minder ingrijpend dan gedacht. Bij gemeenten verdwijnt het routinematig werk in de publieke dienstverlening. Verwacht wordt dat dit ook zal gebeuren bij andere klantcontactcentra en financiële administraties. Tegelijkertijd zien we dat er complexer werk voor terugkomt, waarvoor meer vaardigheden nodig zijn. Nieuwe functies in klantcontactcentra zijn volgens het A&O fonds die van communitymanager, contentregisseur, programmeur en chatbotspecialist. Het werk van beleidsmedewerkers verandert doordat zij meer datagedreven gaan werken. En er ontstaan nieuwe banen, bijvoorbeeld op het terrein van data-analyse, algoritmegebruik, digitale ethiek en cybersecurity.

Ontwikkelingen
Achter de stijgende ICT-kosten in de afgelopen jaren gaan belangrijke trends schuil:

1. Digitalisering van de dienstverlening aan burgers (e-formulieren, zaaksystemen, DigiD, koppeling met backoffice) en van de manier van werken: de papierstroom wordt vervangen door digitale processen. Covid heeft dit versneld. Deze trend versterkt het plaats- en device-onafhankelijk werken.
2. Toename van functies op het gebied van privacy en beveiliging: privacy officer, securityspecialist, CIO/CISO, functionaris gegevensbeheer, etc.
3. Opkomst van datafuncties: in datalabs worden maatschappelijke vraagstukken opgepakt. Data worden steeds meer los van applicaties beheerd. Dit vraagt om standaardisering van gegevensbeheer.
4. Toename van Software-as-a Service en cloudsoftware. Software vormt dan ook een steeds groter aandeel in de totale ICT-kosten.
5. Het verbeteren van de informatievoorziening tussen organisatieonderdelen en het beter inrichten van informatieprocessen. Dit onder andere door een CIO-Office, I-Board, IV-functies.

Als gevolg van deze trends ervaren verantwoordelijken voor ICT dat hun budget onder grote druk staat. Telkens wordt hun de volgende vraag gesteld:

Wat leveren de ICT-investeringen op?
Gemeenten geven zelf aan nog een flinke slag te moeten maken in hun digitale transformatie. Feitelijk ondergaat elke medewerker een persoonlijke digitale transformatie. De ICT en informatievoorziening bieden elke functie andere mogelijkheden om het werk beter in te richten, van vergunningverlening tot financieel controller, bij meldingen over de openbare ruimte tot het ondersteunen van een beleidsmedewerker om armoede vroegtijdig datagedreven te signaleren. Het voert wat ver om dit per functie te bekijken. Laten we het daarom eens bezien voor de grootste gemeentelijke afdelingen. Wij hebben de ICT-verantwoordelijken gevraagd om zo helder mogelijk hun belangrijke verbeterplannen uiteen te zetten en welke waarde die hebben voor medewerkers en burgers.

De nadruk lag tot dusver op de digitale dienstverlening en op privacy. Informatiegestuurd werken, gegevensmanagement en digitale vaardigheden van medewerkers hadden tot nu toe nog een lagere prioriteit. Investeringen zijn zowel gericht op de dienstverlening aan de burger als op het verbeteren van interne processen. Daarbij richten gemeenten zich vooral op de eigen ambities. Ze leggen de lat dus hoger, vooral omdat ze nog veel mogelijkheden zien voor verbetering. Alleen in het fysiek domein ligt de nadruk vooralsnog op het realiseren van wettelijke vereisten, zoals het aansluiten op het Digitaal Stelsel Omgevingswet.
Bij klantcontactcentra gaat het om het van begin tot eind digitaliseren van processen en om het realiseren van digitale identificatie, het vaststellen van de identiteit van personen. Doel is beter aan te sluiten bij de verwachtingen van inwoners. In het sociaal domein is het centrale doel de kosten beter te beheersen en beter aan hulpvragen te voldoen. Dat vereist veel meer inzicht dan er nu is. In het fysiek domein ligt de focus naast het voldoen aan de wettelijke vereisten op sneller duidelijkheid geven over vergunningsaanvragen op basis van betere informatie. En betere informatie voor het beheer van de openbare ruimte. Bijvoorbeeld veegmachines die bijhouden wanneer welke straat geveegd moet worden.

Daarnaast willen gemeenten een aantal interne processen beter regelen. Doel hierbij is vooral: het voorkomen van incidenten en datalekken en de hoge kosten die daarmee gepaard gaan, en ook hier weer meer in control komen. Daarnaast het vergroten van samenwerkingsmogelijkheden. Qua bedrijfsvoering richten gemeenten zich op het verder digitaliseren van financiële en HR-processen. Met als doel: meer transparantie, betere sturingsmogelijkheden en lagere kosten. Daarnaast moeten basis- en kerngegevens beter ontsloten worden voor datagedreven werken. Tegelijkertijd werken gemeenten aan het verbeteren van de digitale vaardigheden, om zo de aansluiting tussen mens en techniek te versterken. Wat betreft plaats- en device-onafhankelijk werken vindt de overgang plaats naar voorzieningen die dit ondersteunen. Dat stelt ook extra eisen aan informatieveiligheid en privacy, die tegelijk worden meegenomen. Voorts werken gemeenten aan een veilige en uniforme gegevensuitwisseling met ketenpartners op basis van Common Ground.

Het kwantificeren van kosten en waarde
Kosten en waarde kun je heel gedetailleerd kwantificeren, maar ook op een hoger abstractieniveau. Er vindt een verschuiving plaats van arbeid naar ICT. Goede ICT leidt ertoe dat het werk minder tijd kost en beter verloopt. Dat maakt het zinvol om de volgende algemene indicatoren te volgen:

• De tevredenheid van burgers. Bij gemeenten met goede ICT-voorzieningen zouden de doorlooptijden korter moeten zijn, wat zich kan vertalen in een hogere tevredenheid. Interessant is het tevredenheidscijfer in de Monitor Doelgerichte Digitalisering van Waarstaatjegemeente.nl.[3] In 79 procent van de gevallen krijgt de digitale gemeentelijke dienstverlening aan burgers een hoger waarderingscijfer dan de directe (fysieke) dienstverlening.
• De medewerkerstevredenheid. Deze zou moeten toenemen, doordat processen beter verlopen.
• De IKTO-score, de tevredenheid van medewerkers over ICT en bedrijfsvoering. In het belevingsonderzoek van Vensters voor Bedrijfsvoering meten wij die. De resultaten laten zien in hoeverre medewerkers zich voldoende ondersteund voelen en in welke mate dit hun productiviteit beïnvloedt. Dit biedt vaak concrete aanknopingspunten voor verbetering.
• De apparaatskosten. Gemeenten met goede ICT zouden dit moeten terugzien in een beperktere stijging van de apparaatskosten, doordat processen efficiënter verlopen.
• Het percentage overheadformatie. Dit zal verder afnemen, doordat ICT deels taken van mensen overneemt. Dankzij ICT kunnen medewerkers in de lijn van de organisatie meer zaken zelf afhandelen, waar in het verleden ondersteuning van bijvoorbeeld een administratief medewerker voor nodig was.

Bij elke indicator is naast het cijfer ook het verhaal erachter belangrijk. De totale apparaatskosten worden immers ook beïnvloed door andere factoren, zoals extra taken. En de overheadkosten nemen niet alleen af door digitalisering, maar kunnen ook toenemen door extra kwaliteitseisen.

Een helder verhaal over de waarde, onderbouwd met cijfers
De waarde van ICT-investeringen moet helder worden gekoppeld aan de doelen en maatschappelijke opgaven van de organisatie als geheel. Wat wil een gemeente bereiken voor de burger en de samenleving? En hoe kan zij ambtenaren optimaal ondersteunen en processen efficiënter maken? Niet onbelangrijk, aangezien 80 procent van de apparaatskosten bestaat uit personele kosten.
Dat vereist een helder verhaal, in ieder geval voor de belangrijke gemeentelijke domeinen: het sociaal domein, het fysiek domein, het klantcontactcenter en de dienstverlening. En voor de eerdergenoemde bedrijfsvoeringaspecten. Het vereist ook een onderbouwing met de cijfermatige indicatoren uit dit artikel. De ICT-kosten per inwoner zullen blijven stijgen, net als het aandeel ICT-kosten in de totale apparaatskosten. Dat kan aanvaardbaar zijn, zolang we deze kosten goed blijven monitoren en benchmarken. Het moet een helder en met cijfers onderbouwd verhaal zijn voor de organisatie als geheel. Dat vereist samenwerking tussen ICT, HR en de business. Dat moet gemanaged worden. De productiefactor ICT moet een vast onderdeel worden van programma’s, naast geld en mensen.

*Dit essay is tot stand gekomen op basis van ICT-leerbijeenkomsten met de gemeenten Almelo, Breda, Delft, Doetinchem, Haarlemmermeer, Helmond en ’s Hertogenbosch vanuit Vensters voor Bedrijfsvoering. Wij danken de deelnemers voor hun waardevolle inzichten.

Meer lezen van Vensters voor Bedrijfsvoering? Zie de volgende artikelen:

Noten

[1] Huijben en Geurtsen, Heeft iemand de overhead nog nodig? – Naar de overheadloze organisatie van de toekomst, Academic Service, 2014.

[2] Digitale Transformatie Deel 1, Onderzoek naar de impact van technologie op arbeid in gemeenten, A&O fonds Gemeenten, Den Haag, oktober 2018. Digitale Transformatie Deel 2: Studie naar de wijze waarop gemeenten innoveren met digitale technologie en hoe zij kunnen anticiperen op de gevolgen voor werk, A&O fonds Gemeenten, Den Haag, september 2019.

[3] https://www.waarstaatjegemeente.nl/dashboard/Dienstverlening-en-digitalisering