Loyale tegenspraak in het nauw

Ambtenaren fungeren als een van de pilaren van ons openbaar bestuur, ze zijn in het bezit van de beleidsexpertise om ambtelijk vakmanschap te leveren en op basis daarvan bewindspersonen te adviseren. Ze worden geacht tegenspraak te leveren wanneer iets in hun professionele visie niet uitvoerbaar of niet in lijn met de democratische rechtsstaat lijkt. Maar tegenspraak blijkt niet altijd welkom te zijn bij het rijk.  

Beeld PxHere

Als ambtenaar leg je aan het begin van je loopbaan bij het rijk een eed of belofte af, waarin je belooft in het algemeen belang te dienen voor de samenleving, waar je je volledig voor in zal zetten (Organisatie en Personeel Rijk, n.d.). In de praktijk blijkt dat de afgelegde eed of belofte niet altijd wordt nageleefd. De komst van een rechts-populistisch kabinet leidt bij jonge ambtenaren tot zorgen, met als gevolg het ontstaan van een groep ambtenaren die het niet ziet zitten om onder het huidige kabinet werkzaam te zijn. Hierdoor is de dreiging van het verlies van jonge, ambitieuze ambtenaren ontstaan (Valk & De Witt Wijnen, 2024).
Schijnbaar kunnen problemen niet intern met tegenspraak worden opgelost en zien ambtenaren geen andere uitweg. Waarom kiest deze groep ambtenaren bij een verandering van het politieke landschap niet voor voice, maar gelijk voor exit (Hirschman, 1972)? Welke factoren houden ambtenaren tegen in het leveren van tegenspraak en wat heeft dit voor gevolgen?   

Loyale tegenspraak
Ambtelijke tegenspraak, ook wel loyale tegenspraak genoemd, vindt plaats wanneer ambtenaren ‘de eigen, professionele mening over een beleidsvoorstel, uitvoeringsplan of andere bestuurlijke zaken kenbaar maken aan politieke, ambtelijke leidinggevenden en collega’s’ (Van der Meer et al., n.d., p.4). Het leveren van tegenspraak is een essentieel onderdeel van het ambtelijk vakmanschap (ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2024).
In dit artikel wordt de term ‘loyale tegenspraak’ gebruikt. Loyaal en tegenspraak worden al snel gezien als antoniemen, maar gaan juist hand in hand. Wanneer jij als ambtenaar loyale tegenspraak levert, ben jij loyaal aan het algemeen belang van de samenleving en loyaal aan je bewindspersoon in zijn of haar functie. Alleen maar ja-knikken en het zonder kritische visie uitvoeren van datgene wat je wordt opgedragen leidt tot misplaatse loyaliteit, je dient dan vooral aan je bewindspersoon in zijn of haar persoon. Loyale tegenspraak is noodzakelijk voor het goed (blijven) functioneren van de het openbaar bestuur (Van der Meer & Dijkstra, 2020).

Politiek-ambtelijke verhoudingen
In Nederland functioneert het openbaar bestuur volgens het politiek primaat. Bewindspersonen zijn verkozen, spelen het politieke spel en maken de uiteindelijke beslissingen. Ambtenaren zijn in het bezit van de expertise en adviseren op basis hiervan de bewindspersonen (Weber, 1968).
Bewindspersonen zijn mensen, die net als elk ander mens alleen een beperkt rationele keuze kunnen maken. De politiek heeft ambtelijk advies (loyale tegenspraak) nodig, zodat er vanuit meerdere invalshoeken licht wordt geschenen op een probleem. Op deze manier kan een (meer) weloverwogen keuze worden gemaakt, wat wegens het gebruik van meerdere perspectieven bijdraagt aan een beter functionerende democratie.
De meeste ambtenaren zijn gemotiveerd vanuit hun drang tot het leveren van een bijdrage aan de samenleving, ze zijn in het bezit van een hoog niveau van Public Service Motivation (PSM) (Perry & Wise, 1990). Het is opmerkelijk dat de PSM bij een verschuiving van het politieke landschap bij sommige ambtenaren verdwenen lijkt te zijn, tot op een niveau dat ambtenaren bij een nieuw kabinet de ambtenarij dreigen te verlaten (Valk & De Witt Wijnen, 2024). De noodzaak van ambtenaren die staan voor de democratische rechtsstaat en vanuit die positie kritisch zijn blijft bestaan. Op het moment dat vanuit ambtelijk perspectief een voorstel of plan niet uitvoerbaar lijkt, kan door binnenshuis kritisch te blijven worden voorkomen dat het kabinet eventueel iets doorvoert wat niet in lijn met is de democratische rechtsstaat.  

Beperkte ruimte
Binnen de rijksoverheid wordt er hard gewerkt om loyale tegenspraak te bevorderen. In de praktijk is er echter nog steeds sprake van beperkte ruimte voor loyale tegenspraak blijkt uit onderzoek van het Centre of Expertise Veiligheid & Veerkracht van Avans Hogeschool. Organisaties zijn niet altijd goed genoeg vormgegeven om loyale tegenspraak te faciliteren. Binnen organisaties heerst een cultuur die ambtenaren niet aanmoedigt om loyale tegenspraak te leveren. Zowel ambtenaren als leidinggevenden weten niet altijd hoe loyale tegenspraak het beste aangepakt kan worden, het zenden, ontvangen en verwerken gebeurt niet altijd op de best mogelijke manier (Snaphaan et al., 2023).
De beperkte ruimte voor loyale tegenspraak kan verschillende problemen opleveren. Tegenspraak is waardevol en nodig, maar kan als het op de verkeerde manier wordt geleverd en ontvangen tot obstakels leiden. Ambtenaren treden sneller naar buiten, waardoor misstanden sneller door de media worden opgepakt. Wanneer misstanden bij de media belanden, kan negatieve aandacht een gevolg zijn. Dit kan leiden tot een daling van het vertrouwen, en daarmee een afnemende legitimiteit van een ministerie. Daarnaast ontstaat door verkeerd geboden tegenspraak chaos, de legitimiteit van bewindspersonen kan ondermijnd worden. De besluitvaardigheid van een ministerie kan hierdoor in gevaar komen, wat de effectiviteit kan doen verlagen. Uiteindelijk zal de samenleving de dupe worden van de ontstane problemen.

Graag meer nee-schudders, maar hoe?
Constante ja-knikkers veroorzaken een misplaatste loyaliteit, ambtenaren zijn dan vooral loyaal aan hun bewindspersoon als persoon. Ambtenaren moeten juist vanuit hun expertise loyale tegenspraak leveren om loyaal te blijven aan het algemeen belang en aan hun bewindspersoon als functie.
Om ervoor te zorgen dat loyale tegenspraak een bijdrage levert en geen obstakel vormt moet de ruimte voor loyale tegenspraak worden verruimd. Organisaties moeten tegenspraak meer gaan faciliteren en ambtenaren moet de zekerheid worden geboden dat hun tegenspraak daadwerkelijk wordt meegenomen in de besluitvorming. Het is aan ambtenaren de opdracht om ervoor te zorgen dat ze integer blijven werken en vanuit die werkwijze constructieve en nuttige tegenspraak leveren.
Loyale tegenspraak draagt bij aan een open, eerlijke en stabiele overheid, waarin elke keuze op basis van expertise weloverwogen genomen wordt. We hebben juist nee-schudders nodig, ambtenaren die zich kritisch opstellen en opstaan voor de democratische rechtsstaat. Alleen dan doet tegenspraak waar het voor bedoeld is, het zorgt ervoor dat het openbaar bestuur en de democratie blijven functioneren. Op die manier heeft de Nederlandse samenleving een overheid waarop ze kunnen vertrouwen.

Literatuurlijst
– Al Salman, Y., & De Jongh, M. (2024). Ambtenaren over Activisme en Tegenspraak: Een analyse van morele redeneringen van ambtenaren. In Universiteit Utrecht. Ethiek Instituut, Departement Filosofie en Religiewetenschap.
– Hirschman, A. O. (1972). Exit, Voice and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organizations, and States. Harvard University Press.
– Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2024, March 27). Werken vanuit professionaliteit. Ambtelijk Vakmanschap | Grenzeloos Samenwerken. https://www.grenzeloossamenwerken.nl/ambtelijk-vakmanschap/gids-ambtelijk-vakmanschap/werken-vanuiit-professionaliteit.
– Organisatie en Personeel Rijk. (n.d.). Eed en belofte. P-Direkt. https://www.p-direkt.nl/informatie-rijkspersoneel-2020/rechten-en-regels/integriteit/indiensttreding-en-integriteit/eed-en-belofte.
– Perry, J. L., & Wise, L. R. (1990). The motivational bases of public service. Public Administration Review, 50(3), 367. https://doi.org/10.2307/976618.
– Snaphaan, T., Van Ostaaijen, J., & Collignon-Van Den Munckhof, L. (2023). Ruimte voor tegenspraak. In Hoe Meer Ruimte Te Creëren Voor Het Tegengeluid Van Rijksambtenaren. Centre of Expertise Veiligheid & Veerkracht – Avans Hogeschool.
– Valk, G., & De Witt Wijnen, P. (2024, February 16). Een kabinet met de PVV geeft de Haagse ambtenarij nu al de kriebels. NRC. https://www.nrc.nl/nieuws/2024/02/16/een-kabinet-met-de-pvv-geeft-de-haagse-ambtenarij-nu-al-de-kriebels-a4190425.
– Van der Meer, F., & Dijkstra, G. (2020, February 7). Het openbaar bestuur heeft dwarsliggers hard nodig. Trouw. https://www.trouw.nl/opinie/het-openbaar-bestuur-heeft-dwarsliggers-hard-nodig~b284d783/.
– Van der Meer, F., Gerrit Dijkstra, & Kooistra, J. (n.d.). De rol van mede- zeggenschap bij het bevorderen van loyale tegenspraak. In A&O Fonds Provincies.
Weber, M. (1919). Politik als Beruf. Duncker & Humblot.