Meer inzicht in publiek geld is basis voor vertrouwen

Op donderdag 15 februari vond de Alumnilezing van het Zijlstra Center plaats. Arno Visser, president van de Algemene Rekenkamer, was uitgenodigd om te spreken over controle en verantwoording in een netwerksamenleving. ‘De huidige netwerksamenleving vraagt om meer standaardisatie ten behoeve van transparantie, verantwoording en controle om besteding van publieke middelen inzichtelijk te maken. Inzicht is de basis voor vertrouwen,’ aldus Visser.

Controle en verantwoording van overheidsgeld is aan sterke veranderingen onderhevig. Om die reden verdient de besteding van publieke middelen (bij het Rijk alleen al goed voor ruim 300 miljard) een goede controle en verantwoording die aansluit op de actuele werkwijze en organisatie van de publieke sector, waarbij de uitvoering vaak verdeeld is over een netwerk van partijen. Ook heeft de ontwikkeling van IT-systemen op de lange termijn grote implicaties.
Onder de aanwezigen bevonden zich veel (oud-)studenten van de Public Controllersopleidingen van het Zijlstra Center. Visser opende zijn lezing met de bevinding dat het vakgebied van de public controller dicht bij het takenpakket van de Algemene Rekenkamer ligt. Hierbij draait het niet alleen om het instrumentarium dat de controller gebruikt, maar meer en meer ook om diens duidende en adviserende rol. Vaktechniek is een eerste vereiste, maar daarachter gaan ook principes schuil.

Op rijksniveau staan die principes onder druk. Inzicht in publiek geld schiet op veel fronten te kort: 60 procent van de rijksbegroting wordt buiten het domein van het rijk gespendeerd, en is moeilijk of zelfs niet te volgen. In de huidige netwerksamenleving wordt de puzzel steeds lastiger te leggen. Daarom is het Huis van Thorbecke, zoals de bestuurlijke inrichting van Nederland wordt genoemd, meer en meer verworden tot wat Vissers voorganger Saskia Stuiveling een ‘huis van Escher’ noemde, waarin niets is wat het lijkt.

Visser trok de vergelijking met Madame Bovary, de beroemde roman van Gustave Flaubert. Hierin doet protagoniste Emma Bovary, vastgelopen in haar huwelijk, pogingen om te ontsnappen aan haar saaie bestaan. In een scene stapt Emma in een koets, samen met een vreemde man. De gordijnen van de koets blijven tijdens de rit gesloten, en het wordt ook niet verteld wat zich in de koets afspeelde. Dat laat zich immers raden. Deze scene, ondanks dat er niets wordt uitgesproken, was wel de reden dat het boek van Flaubert lange tijd verboden was: onzedelijkheid ten top, zo was de teneur.

Gordijnen open
De moraal van het verhaal was als volgt, aldus Visser: ‘Wie een deel van het verhaal niet vertelt, loopt het risico dat een ander het invult.’ De kans is groot dat die ander er ook zijn eigen draai aan geeft. Die kunst van het weglaten is functioneel binnen het kader van een roman, maar als het gaat om de besteding van publieke middelen is dit een heel ander verhaal. Het openbaar bestuur zou juist ‘fantasieloos’ moeten zijn: geen speculatie, geen gesloten gordijnen.

Hoe is dat inzicht in publiek geld terug te winnen? Hoe kunnen de gordijnen weer geopend worden? In zijn lezing reikt Visser tal van oplossingsrichtingen aan. Zo hield hij een pleidooi om te investeren in nieuwe technologie en gebruik van open data om de controle en verantwoording naar een hoger plan te tillen. Het gebruik van nieuwe technologie, bijvoorbeeld in de vorm van apps, zou ertoe kunnen leiden dat de controle- en verantwoordingsfunctie ook door de burger, als armchair auditor, wordt opgepakt. Anderzijds zouden blockchaintoepassingen ervoor kunnen zorgen dat geldstromen makkelijker te volgen zijn.
Verder benadrukt Visser het belang om gegevens te standaardiseren. In het bijzonder pleit hij ervoor om het baten-lastenstelsel op rijksniveau in te voeren. Het uniformeren van de verslaggevingstaal, die op andere bestuurlijke niveaus al langer de norm is, leidt ertoe dat geldstromen beter te volgen zijn. Visser illustreert dit aan de hand van achterstallig onderhoud aan de Rijksinfrastructuur: onder het huidige kas-verplichtingenstelsel zijn de kosten hiervoor slechts één verslagjaar zichtbaar op de begrotingsbalans, terwijl dit juist de projecten van de lange adem zijn, waarbij de maatschappelijke kosten bovendien ook vaak hoger uitvallen.
Het argument dat tegen het baten-lastenstelsel op rijksniveau wordt ingebracht is dat het een kostbare onderneming is: de administratie moet naar een geheel ander systeem worden omgezet. Daar hangt zeker een prijskaartje aan. Maar vergelijk het met het zonnepaneel, aldus Visser: ook dit is in eerste instantie misschien een kosteninvestering, maar op den duur zal blijken dat die investering zich ook uitbetaalt. In het geval van het baten-lastenstelsel betaalt het zich uit in een betere vergelijkbaarheid en een vele malen hogere informatiewaarde.
Hogere informatiewaarde leidt tot een verbetering van de besluitvorming, en zodoende vormt het uniformeren van de verslaggevingstaal ook een versterking van de democratie. Visser benadrukt dat het baten-lastenstelsel om die reden cruciaal is, opdat men elkaar weer kan verstaan in de toren van Babel die de publieke en non-profitsector geworden is. Daarnaast is het belangrijk om de mogelijkheden en implementeerbaarheid van Integrated Reporting te onderzoeken, de verslaggevingsstijl waarmee organisaties aangeven hoe strategie, governance, prestaties en vooruitzichten maatschappelijke waarde op zullen leveren. Een voorbeeld hiervan is de door het Centraal Bureau voor de Statistiek ontwikkelde Monitor Brede Welvaart.

Klokken gelijk
Visser eindigde zijn verhaal met een drietal geschiedkundige voorbeelden uit de Lage Landen: de kilo, de meter, en de tijd. Ze hebben gemeen met elkaar dat ze alle drie voor een heel lange periode, de tijd zelfs tot bijna halverwege de twintigste eeuw,  totaal niet geüniformeerd waren: een dorp verderop kon er een totaal andere maatstaf gehanteerd worden voor een kilo aardappelen, en in Hilversum kon het zomaar twintig minuten later zijn dan in Amsterdam. Dit vormde lange tijd een belemmering in de communicatie. Tot er toch een moment kwam waarop er voor heel Nederland in deze drie gevallen een uniforme maat werd doorgevoerd. Het slotvoorstel van Visser laat zich dan ook raden: laten we beginnen om op zijn minst de klokken gelijk te zetten.

De auteur bedankt Marleen Stieger en Tjerk Budding voor hun commentaar op een eerdere versie van dit artikel.