Met de komst van nieuwe dossiers zoals stikstof, COVID-19 en de energiecrisis is de afgelopen jaren de druk op de overheid flink toegenomen. Tegelijkertijd nemen de beschikbare financiële middelen en menskracht juist af en stelt het huidige hoofdlijnenakkoord voor om het aantal rijksambtenaren structureel met tweeëntwintig procent te verminderen. Daarbovenop moeten ministeries zich aanpassen aan veranderlijke politieke wensen. Zo heeft het hoofdlijnenakkoord geleid tot de vorming van maar liefst drie nieuwe ministeries.
Het is nodig dat de rijksoverheid zich de komende jaren zo organiseert dat ze op die nieuwe en veranderende vragen kan inspelen. De ministeries van Economische Zaken en Klimaat en van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit hebben de afgelopen jaren ervaring opgedaan met een wendbare inrichting, en vroegen adviesbureau AEF (Andersson Elffers Felix) dat te evalueren (het ministerie van EZK is nu het ministerie van Economische Zaken en het ministerie van Klimaat en Groene Groei en het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heet nu het ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, red.).
We gaan terug in de tijd, naar de start van Rutte III. In het coalitieakkoord uit 2017 besloot de toenmalige coalitie om het ministerie van LNV af te splitsen van het ministerie van EZ. Dat leverde een organisatorische en veranderkundige opgave op. Om efficiëntie en schaalvoordelen te creëren besloten de ministeries zichzelf niet volledig af te splitsen en (een deel van) hun bedrijfsvoering directies te gaan delen. De onderlegger voor de samenwerking is vastgelegd in een ‘besturingsakkoord’, waarin afspraken over het doel, de inrichting en aansturing van de samenwerking zijn vastgelegd.
Positief beeld
Recent heeft AEF de werking van dit akkoord geëvalueerd. De evaluatie schetst een positief beeld van de (effecten van de) samenwerking. Voordelen van de samenwerking liggen in het benutten van schaalvoordelen, het reduceren van kwetsbaarheden en het behoud van efficiëntie. Daarmee zou de samenwerking gezien kunnen worden als een toonbeeld van ‘positieve bestuurskunde’. Bovendien zijn op basis van de evaluatie relevante lessen te trekken voor in de toekomst, waarin ministeries steeds vaker van naam en zullen vorm veranderen.
In dit artikel delen we de vier belangrijke lessen die we uit deze evaluatie hebben getrokken.
- Het delen van bedrijfsvoeringsonderdelen levert de meeste voordelen op bij generieke werkzaamheden. Het gaat om diensten waarbij de beleidsinhoud vanuit de departementen minder bepalend is. Te denken valt aan operationele processen (zoals het organiseren van werkbezoeken), en meer tactische werkzaamheden op het vlak van juridische zaken, financiën, communicatie, informatievoorziening en HR.
Deze les sluit aan bij iets wat we vaker zien in bedrijfsvoering: schaalvoordelen (en een grotere doelmatigheid) zijn in de regel alleen te halen door te standaardiseren. Tegelijkertijd gaat standaardiseren niet zonder kosten, en ook zit er wel een grens aan de mate waarin dat kan. Naarmate het primair proces groeit (wat de afgelopen jaren bij EZK en LNV is gebeurd met de groei van beleidsdirecties), nemen ook de coördinatiekosten toe en gaat een gevoel van ‘nabijheid’ verloren. Dit maakt het cruciaal om gezamenlijk te blijven afbakenen wat binnen de gedeelde dienstverlening kan (en hoe daarin schaalvoordelen bereikt kunnen worden) en waar maatwerk passender is. - Het opstellen van een (besturings)akkoord biedt een fundament voor het beheersen van de spanningen en dilemma’s die van nature bij samenwerkingen ontstaan. Het samenwerken tussen twee ministeries, elk met hun eigen dynamieken, culturen en belangen, brengt onvermijdelijk spanningen met zich mee. Het vooraf en helder definiëren van taken, rollen en verantwoordelijkheden heeft het makkelijker gemaakt om met spanningsvelden binnen de samenwerkingsruimte om te gaan. Hoewel deze duidelijkheid zeker helpt, is het essentieel om in de praktijk flexibel met de afspraken om te gaan. In de evaluatie bleek dat in de uitvoering van het akkoord de intentie en de onderliggende geest van de samenwerking belangrijker zijn dan het strikt naleven van afspraken. Anders gezegd: de mix van hard en soft controls zorgde voor kaders en ruimte en hielp om het wederzijds vertrouwen in de samenwerking te laten groeien.
- Het werken voor meerdere ministeries is niet alleen efficiënt, maar maakt de organisaties ook aantrekkelijker voor medewerkers. De afwisseling in het werk en het bredere carrièreperspectief werden door medewerkers vaak genoemd als voordelen van de samenwerking. Voor sommige medewerkers vormde de mogelijkheid om voor twee departementen te werken zelfs een extra reden om te solliciteren. Het verbeterde arbeidsmarktperspectief van medewerkers bleek een onverwacht maar waardevol bijkomend voordeel naast de meer voor de hand liggende voordelen zoals schaalvoordelen en efficiëntie.
- Voor een optimale synergie is het essentieel om leren en evalueren actief te blijven organiseren binnen de samenwerking. Een succesvolle samenwerking vereist continue aandacht. De evaluatie van het besturingsakkoord van EZK en LNV heeft laten zien dat er op dit punt nog ongerealiseerde meerwaarde is. Tijdens een aantal ontwikkelbijeenkomsten hebben we daarom de dialoog gefaciliteerd over onder andere de onderliggende waarden, principes en uitgangspunten van de samenwerking. Ook deze les sluit aan bij wat we vaker zien. Samenwerking vraagt om onderhoud en het blijven bespreken van de lastige dilemma’s die daar nu eenmaal onderdeel van zijn. Het proactief blijven bespreken hoe dingen in gezamenlijk worden aangepakt en waar nog kansen liggen maakt dat er tijdig kan worden bijgestuurd waar nodig.
In het huidige veranderende politieke landschap zullen ministeries niet alleen nu, maar ook in de toekomst vaker van naam en vorm moeten gaan wisselen. In deze realiteit helpt een wendbare inrichting van de rijksoverheid. De aanpak van de ministeries van EZK en LNV heeft aangetoond hoe deze wendbaarheid in de praktijk kan worden gerealiseerd, en geeft zicht op een manier om ook nieuw opgerichte ministeries op een doelmatige manier van ondersteuning en bedrijfsvoering te voorzien.
Geef een reactie