Navigeren in een woud van waarden

Vijftien rijksambtenaren die samen de waarden van ambtelijke beroepsethiek bestuderen: rechtvaardigheid, integriteit, en democratie. Dat gebeurde in de allereerste versie van de leergang ‘Ethiek in de ambtelijke praktijk van de Universiteit Utrecht. Een ‘hoogtepunt van mijn academische jaar’, zo noemde docent Maurits de Jongh de leergang. Aan het eind van de leergang schreven alle deelnemers een reflectie op de behandelde stof. Dit artikel is een bewerking van de reflectie van Anne-Marie Buis, programmamanager van het rijksbrede programma Dialoog & Ethiek, door Caroline Wiedenhof.

Beeld: Pixabay

Iedereen die bij de overheid werkt, komt te staan voor keuzes die ingrijpen in het leven van mensen. Soms gaat het om keuzes waarvoor duidelijke regels of wetten gelden, op andere momenten doen impliciete normen hun werk. Op gezette tijden ontstaan er ook nieuwe normen of regels, omdat de wereld en de politieke actualiteit voortdurend in beweging zijn. Of, en dan wordt het nijpend, omdat er rechten worden geschonden.
Maar of het nu om vaste praktijken of nog onontgonnen gebied gaat, wie inzoomt op de achtergrond van keuzes, normen en regels, stuit vroeg of laat op waarden. Vaak zonder dat we het door hebben, zijn ons denken, gedrag en handelen erop gegrond. Ze geven onzichtbaar houvast. Ze vormen het fundament onder onze instituties.
En net als een fysiek fundament onder een gebouw hebben ook waarden onderhoud nodig, als antwoord op wat er gebeurt in de samenleving, of om een maatschappelijke ontwikkeling aan te sporen of bij te sturen. Anders komt de rot erin.

Waarden
Over welke waarden gaat het nu in het werk van ambtenaren? Mijn voorstel is om deze te ordenen in vier ‘waardensets’. Voor de ambtelijke dienst gelden traditioneel een aantal bekende waarden die veel mensen zullen herkennen. Het zijn waarden die horen bij een bureaucratie, zoals voorspelbaarheid, regelgetrouwheid, loyaliteit, rechtmatigheid, onpartijdigheid en zorgvuldigheid.
Vanaf de jaren tachtig kwamen daar, onder invloed van het zogenaamde New Public Management, nieuwe, meer bedrijfsmatige waarden bij, zoals efficiency, resultaatgerichtheid, doelmatigheid, flexibiliteit en klantgerichtheid. Deze ontwikkeling ging gepaard met een sterke nadruk op prestatiemeting en verantwoording.
De afgelopen jaren is opnieuw een verschuiving zichtbaar. Mede naar aanleiding van ernstige misstanden wordt er een steviger appel gedaan op ambtelijk vakmanschap, inclusief zelf nadenken, kritisch reflecteren en openheid over dilemma’s. De Gids Ambtelijk Vakmanschap benadrukt in lijn daarmee principes als vertrouwen, verantwoordelijkheid en professionaliteit, en benoemt onderliggende waarden als openheid, inclusiviteit, integriteit, doelgerichtheid en aanspreekbaarheid.
Al deze traditionele en nieuwere waarden worden gestut door een sterker en dieper gelegen fundament voor de ambtelijke dienst: de waarden die horen bij de democratische rechtsstaat. Vanuit die waarden vormen vrijheid, gelijkheid, rechtszekerheid, rechtvaardigheid, legaliteit, democratische legitimiteit en bescherming van minderheden het morele kader waarbinnen overheidshandelen moet plaatsvinden. Het beschermen en bevorderen van deze rechtstatelijke waarden hoort tot de kerntaken van ambtenaren (Al Salman, 2025).
Op deze manier kunnen we vier waardensets onderscheiden: een bureaucratische, een bedrijfsmatige, een professionele en een rechtsstatelijke.

Gestolde waarden
Veel waarden zijn in de loop van de tijd gestold in structuren, werkwijzen, processen en procedures die in hoge mate bepalen hoe het werk wordt uitgevoerd, welke keuzes er worden gemaakt en waar de prioriteiten liggen. Ze maken complexe processen overzichtelijker en beheersbaarder, en scheppen duidelijkheid over verantwoordelijkheden.
Als we er een vergrootglas op leggen blijkt dat deze bestaande structuren en werkwijzen vooral gestoeld zijn op de bureaucratische en beheersmatige waardensets. Het is goed om ons dat te realiseren, omdat de waarden uit andere waardensets daardoor vaak minder op de voorgrond komen. In veel situaties blijken juist die professionele en democratische waarden node te worden gemist.
De toeslagenaffaire biedt hiervoor een indringend voorbeeld. Processen die sterk waren gericht op efficiency, doelmatigheid, controle en loyaliteit (bureaucratische en managerial waarden) hebben geleid tot schendingen van rechten als gelijke behandeling, privacy, recht op een eerlijk proces en menselijke waardigheid (rechtsstatelijke waarden).
Vergelijkbare spanningen zijn zichtbaar in het immigratiebeleid, waar fundamentele waarden als zorgvuldigheid, rechtsbescherming, proportionaliteit en menselijke waardigheid worden verdrongen door (kosten)beheersing, standaardisering en efficiency (Rijksoverheid, 2021).  
Ook bij de decentralisatie van de jeugdzorg zijn doelmatigheid, doeltreffendheid en bestuurlijke efficiency vaak ten koste gegaan van zorgvuldigheid, kwaliteit, rechtsbescherming en gelijkheid (Duyvendak & Tonkens, 2018).
Daarnaast blijken de bureaucratische en beheersmatige waarden nogal eens in de weg te staan van de professionele waarden van het ambtelijk vakmanschap. Denk aan de hiërarchische stukkenstroom op een ministerie, waarin nuance en kritische ambtelijke advisering vaak verloren gaan. Waarden als loyaliteit, politiek-ambtelijke sensitiviteit en snelheid krijgen dan voorrang boven deskundige en onafhankelijke advisering.

Een normatief geladen omgeving
Al met al werken ambtenaren in een sterk moreel geladen omgeving waarin verschillende waardensets gelden. Dat betekent nogal wat voor hen. We mogen van ambtenaren verwachten:

• dat ze zich bewust zijn van de morele aspecten van hun werk;
• dat ze de betekenis daarvan kunnen begrijpen en expliciteren;
• dat ze in geval van concurrerende of botsende waarden gezamenlijk een weging kunnen maken voor een goed besluit;
• en dat ze achteraf transparant verantwoorden hoe en waarom ze bepaalde afwegingen en keuzes hebben gemaakt.

Morele actoren
‘Tijdens corona ging haar onderneming failliet. Daarna volgde de logica van Nederland: geen inkomen, dus geen huur; geen huur, dus geen huis; geen huis, dus geen postadres; geen postadres, dus geen uitkering; geen uitkering, dus ook geen arbeidscontract. Ze kreeg wel een baan aangeboden, maar zonder adres kon ze die niet aannemen. Deze samenleving vernietigt niet meer met fysiek geweld, maar met formulieren.’ Aldus straatarts Van Tongerloo in 2026.
Overheidsorganisaties met al hun rollen, regels en structuren kunnen worden beschouwd als ‘morele actoren’ (Kirby, 2021). Maar ook individuele ambtenaren zijn morele actoren. Dwingende structuren en werkwijzen, ‘zo doen we het nu eenmaal’, zijn nooit een goed argument en vormen zeker geen excuus bij overheidsfalen. Ambtenaren hebben de verantwoordelijkheid om de bureaucratische ‘logica van Nederland’, zoals straatarts Van Tongerloo het hierboven noemt, te bevragen en te verbeteren als dat nodig is (Thompson, 1985).
In elke context zal de morele afweging weer anders zijn. Soms gaat het om dagelijkse keuzes: wie staan we te woord, waaraan besteed ik mijn tijd, welke woorden kies ik, naar wie luisteren we, wie mag meedoen? Vaak gaat het ook om hoe je omgaat met bestaande structuren, werkwijzen en processen, die immers zijn voortgekomen uit bepaalde waardensets.
Het is aan ambtenaren zelf om invulling te geven aan dit ‘morele vakmanschap’, door te reflecteren op de onderliggende waarden en de betekenis daarvan voor hun werk. Dat betekent ook dat zij zich nooit mogen verschuilen achter structuren en processen wanneer die onrecht of ander leed veroorzaken.
Sterker nog, ambtelijke reflectie is een voorwaarde voor de overheid om te leren en te verbeteren. Daarbij gaat het ook om advisering aan de politiek. Want aan veel van de structuren en processen liggen direct of indirect politieke opdrachten ten grondslag. Het is aan ambtenaren om helder te maken welke grondrechten of rechtstatelijke waarden bij die opdrachten in het geding zijn. Daarmee nemen ambtenaren niet de plek van politici in, maar geven ze klip en klaar terug wat het beoogde beleid doet met de grondrechten van mensen en de basiswaarden van onze democratische rechtsstaat.
Dat is de kritische, neutrale advisering die van een ambtenaar anno nu wordt verwacht, als uitvloeisel van professionele en rechtsstatelijke waardensets.
Alleen op die manier kunnen ambtenaren alle waarden die bij hun beroep horen beschermen en bevorderen. 

Komende winter verzorgt het Ethiek Instituut van de Universiteit Utrecht een nieuwe editie van de leergang. Ben je rijksambtenaar en heb je interesse in een stevige academische en ethische impuls? Abonneer je dan op de nieuwsbrief van Dialoog & Ethiek, waarin de vervolgleergang zal worden aangekondigd. Of volg Dialoog & Ethiek op LinkedIn. Actief meedoen kan ook: sluit je aan bij de community van gespreksleiders Dialoog & Ethiek, of bij de community van praktijkbouwers.

Bronnen

• Ambtenaren in actie: over de legitimiteit van publieke beleidskritiek door ambtenaren, Y. Al Salman – Ambtelijk vakmanschap en Ethiek, Ethiek Instituut – Universiteit Utrecht, 2025.
• Menselijke maat in het migratiebeleid, Adviesraad Migratie – 2021.
• De verhuizing van de verzorgingsstaat, JW. Duyvendak & E. Tonkens – Jaarboek Sociale Vraagstukken, 2018.
• An ‘Institution-First’ Conception of Public Integrity, Nikolas Kirby -British Journal of Political Science, 2021.
• The Possibility of Administrative Ethics, Public Administration Review – DF. Thompson, 1985.