Onbedoelde negatieve gevolgen van overheidsbeleid

Elk voordeel heeft zijn nadeel, daar valt bijna niet aan te ontkomen. Maar het is wel verstandig om zodanige keuzes te maken dat de nadelen beperkt blijven ten opzichte van de voordelen. Bij veel overheidsbeleid blijkt dat daar onvoldoende op wordt gelet. Daarbij gaat het niet alleen om nadelige effecten op het eigen beleidsterrein maar ook om negatieve effecten op andere beleidsterreinen. Heel wat van die nadelen werden dan ook niet voorzien, terwijl dat in de meeste gevallen best had gekund als er voldoende aandacht aan was besteed. Daar komt overigens nog bij dat ook de voordelen nogal eens tegenvallen omdat er is uitgegaan van verkeerde aannames.

Beeld: Pixabay

De (negatieve) gevolgen hiervan voor de samenleving zijn groot, waarbij moet worden opgemerkt dat de gevolgen ook voor de overheid zelf bepaald onplezierig zijn. Niet alleen omdat er geld wordt verspild maar ook omdat het vertrouwen in de overheid ermee wordt ondermijnd. We geven een aantal voorbeelden die kunnen verduidelijken wat we hiermee bedoelen.

Arbeidsmarktbeleid
Werklozen met een uitkering worden op diverse manieren gestimuleerd om werk te zoeken. Ze worden bijvoorbeeld verplicht om regelmatig te solliciteren, anders lopen ze het risico hun uitkering te verliezen. Dat pakt voor veel kortdurend werklozen wel goed uit, maar bij langdurig werklozen werkt het na verloop van tijd averechts. Een hele serie afwijzingen bij sollicitaties is nogal ontmoedigend, terwijl dat statistisch gezien heel normaal is, zeker als je weet dat schriftelijk solliciteren naar een vacature bepaald niet de meest kansrijke methode is om werk te vinden.

Het is opmerkelijk dat er voor langdurig werklozen niet meer ruimte wordt geschapen om kansrijkere wegen te bewandelen

Het was ongetwijfeld zo niet bedoeld door de beleidsmakers, maar het is wel opmerkelijk dat er voor langdurig werklozen niet meer ruimte wordt geschapen om kansrijkere wegen te bewandelen. Misschien is dat omdat wordt gedacht dat langdurig werklozen onvoldoende gemotiveerd zijn, maar aangezien dat voor verreweg de meesten van hen niet geldt is het bepaald onverstandig om ze aan de strikte leiband van de sollicitatieplicht te houden. Dat zal leiden tot een hogere arbeidsparticipatie, wat zowel voor werkzoekenden als voor werkgevers en de overheidsuitgaven voordelig uitpakt.

Inkomensbeleid
Diverse inkomensregelingen, zoals toeslagen en compensatieregelingen, zijn bedoeld om bestaanszekerheid te borgen, met name voor mensen met lage inkomens. Dat betekent dat zulke regelingen vervallen als hun inkomen stijgt, bijvoorbeeld wanneer ze na een periode met een uitkering betaald werk hebben gevonden. Dan ontstaat er het zogenaamde armoedevaleffect. Dat effect komt erop neer dat inkomensgroei lastig te realiseren is voor mensen met een laag inkomen. Ze zitten als het ware gevangen in een armoedevalkuil. Er zijn dan ook talloze ‘werkende armen’ in ons land. Dat er desondanks zoveel mensen werken met een laag inkomen laat zien dat ze bepaald niet in de eerste plaats gemotiveerd zijn door geld, want als ze niet zouden werken houden ze ongeveer hetzelfde over.
Armoedebestrijding zou gediend zijn met regelingen waarmee je makkelijker uit de armoedevalkuil kunt klimmen. Werken moet lonen, zeggen politici, maar dat moet toch zeker ook gelden voor mensen met lage inkomens? Als je de armoedeval wegwerkt zal dat niet alleen positief uitpakken voor laagbetaalden, maar ook op diverse terreinen allerlei kosten bij overheden besparen.

Innovatiesubsidies
Los van de vraag of innovatiesubsidies wel zinvol zijn, kan worden opgemerkt dat het merendeel daarvan terechtkomt bij grotere bedrijven en dat kleinere bedrijven er in verhouding weinig gebruik van maken. Niet omdat kleinere bedrijven minder innovatief zijn, het tegendeel is het geval, maar omdat het te veel gedoe oplevert. De aanvraagprocedures schrikken eerder af dan dat ze aanmoedigen om mee te doen. Grotere bedrijven hebben stafmedewerkers beschikbaar om zo’n procedure aan te kunnen en voldoende middelen om desgewenst een consultant in te schakelen. Het gevolg hiervan is dat de grotere bedrijven onder meer hierdoor een lagere financiële lastendruk ondervinden dan kleinere.
Dat kan toch niet de bedoeling zijn geweest van (de meerderheid van) het parlement? Als je dit zou rechtzetten, bijvoorbeeld met een toegankelijke algemene subsidieregeling, is dat niet alleen goed voor het mkb, maar ook voor de economie als geheel en uiteindelijk zelfs voor grote bedrijven.

Huisvestingsbeleid
Financiële compensatie voor kopers van woningen leidt tot hogere woningprijzen, althans zolang er een tekort is aan woningen. Daarmee wordt die compensatie grotendeels of zelfs geheel tenietgedaan. Het levert verkopers extra rendement op, maar daar was die compensatie eigenlijk niet voor bedoeld.
Er wordt al lange tijd gepleit voor het afschaffen van de hypotheekrenteaftrek, maar dat blijkt politiek gezien een lastig punt te zijn. Als een onbedoeld effect het beoogde positieve effect zo ongeveer volledig tenietdoet, zou je toch mogen verwachten dat zo’n (ook nog eens kostbare) maatregel wordt afgeschaft. Irrationele afwegingen blijken maar weer eens belangrijker dan rationele. Een rationele benadering zou niet alleen helpen voor de betaalbaarheid van woningen, maar zorgt ook voor een forse besparing die zou kunnen worden benut voor bijvoorbeeld een investeringsfonds woningbouw waarmee de schaarste kan worden teruggedrongen.

Onderwijsbeleid
De doorstroomtoets voor leerlingen in het laatste jaar van de basisschool beoogt iedere leerling het best passende vervolgonderwijs te laten volgen. Dat lukt in veel gevallen wel, maar er is toch een aanzienlijk aantal leerlingen dat meer gebaat zou zijn met een toets op latere leeftijd. Het gevolg hiervan is dat deze leerlingen juist niet bij het best passende onderwijs terechtkomen en dan in heel wat gevallen het vervolgonderwijs verlaten zonder diploma.

Herkansingen bieden in het onderwijs leidt uiteindelijk tot meer diploma’s

Een ander soort onbedoeld gevolg is dat zo’n toets praktische opleidingen lijkt te beschouwen als minderwaardig ten opzichte van theoretische opleidingen, waardoor deze opleidingen minder leerlingen krijgen dan wenselijk is, gelet op de tekorten op de arbeidsmarkt van praktische beroepen. Hoe dan ook, herkansingen bieden in het onderwijs leidt uiteindelijk tot meer diploma’s, dus je kunt die doorstroomtoets beter niet zo dominant laten zijn in het onderwijssysteem. Dat zal leiden tot meer gediplomeerden, meer welzijn bij leerlingen en een betere aansluiting van het onderwijs op de arbeidsmarkt.

Subsidies elektrische auto’s
Los van de wisselvalligheid van subsidies op elektrische auto’s, waarmee de effectiviteit ervan omlaag wordt gebracht, is er een bijverschijnsel dat onlangs door de NOS naar voren is gebracht. Grote aantallen tweedehands stekkerauto’s verdwijnen naar het buitenland, waardoor Nederland heel wat geld blijkt te besteden aan het verminderen van fossiele uitstoot in andere landen. Dat zou overigens best kunnen worden opgelost door de aankoop van tweedehands stekkerauto’s financieel aantrekkelijker te maken.
Inmiddels heeft de afsluiting van de Straat van Hormuz gezorgd voor een stijging van de verkopen van tweedehands stekkerauto’s, maar dat kan weer teruglopen zodra dat probleem definitief is opgelost. De kosten-batenverhouding van zulke subsidies zal in elk geval aanzienlijk beter worden als deze auto’s in ons land blijven.

Meer voorbeelden?
Zo zijn er nog heel veel andere voorbeelden te geven, en we hebben niet eens het meest voor de hand liggende voorbeeld van het toeslagenbeleid behandeld, terwijl juist ook dit overduidelijke voorbeeld laat zien dat er op het punt van onbedoelde effecten weinig wordt geleerd.
Er zijn trouwens ook onbedoelde positieve effecten te zien, denk aan meer binnenlands toerisme vanwege het kortere bereik van elektrische auto’s. Of aan subsidies voor woningisolatie die ook geluidsoverlast tegengaat. Of aan bescherming tegen passief meeroken op de werkplek waardoor meer mensen zijn gestopt met roken. Dat is mooi meegenomen, maar weegt over de hele linie niet op tegen de vele negatieve effecten. Het is dan ook vooral de vraag waar dit hardnekkige verschijnsel vandaan komt en wat eraan kan worden gedaan.

Oorzaken
Ten eerste houden overheden graag vast aan hun systemen, grondige aanpassingen worden zelfs geheel vermeden, alleen marginale aanpassingen maken een kans.
Ten tweede zijn er altijd belangen verweven met beleidsmaatregelen, zowel binnen de overheid als daarbuiten, en wanneer die op het spel komen te staan ontstaat er veel weerstand. Ten derde worden beleidsmaatregelen meestal in kleine kring bedacht met nogal wat invloed vanuit lobbyisten en die worden voorafgaand aan de invoering nauwelijks aan de tand gevoeld. Ten vierde is de samenwerking tussen overheden beperkt, zowel verticaal (rijk en gemeenten) als horizontaal (tussen ministeries), waardoor effecten buiten de eigen overheidsorganisatie moeilijk in beeld komen. Ambtenaren zijn in de eerste plaats gericht op hun eigen ministerie, waardoor ze aspecten van andere ministeries of van andere overheden wellicht minder goed kunnen waarnemen. Het kan ook zijn dat afschuiven van een probleem naar een andere overheidsorganisatie voor hen een makkelijke uitweg is.
Ten vijfde proberen overheden nogal eens lastige zaken door te schuiven naar de uitvoerders (ook buiten de overheid) die het dan maar moeten zien op te lossen.

Aanbevelingen
We zouden graag willen dat de politiek wat gaat doen aan deze onbedoelde negatieve gevolgen en daarom willen we afsluiten met enkele aanbevelingen. Volgens ons zal het trouwens ook voor de politiek goed uitpakken als ze deze uitdaging willen aangaan. Laat de politiek dan ook deze bal oppakken. Het aannemen van een motie hierover in de Tweede Kamer zou een goed begin kunnen zijn.

1. Maak meer werk van ex ante evaluatie (vooraf toetsen van de effecten). Ex post evaluatie (achteraf toetsen) wordt systematisch gedaan (overigens worden de resultaten daarvan helaas niet systematisch benut) maar ex ante evaluatie niet. Met een serieuze ex ante evaluatie kunnen onbedoelde gevolgen tijdig in beeld worden gebracht en trouwens ook de kans op succes van de wel bedoelde effecten alsmede de kans op het vergroten van positieve neveneffecten. Kijk daarbij niet alleen naar de effecten op eigen terrein maar ook op de terreinen van andere overheden.
2. Maak gebruik van de inzichten van uitvoerders en doelgroepen. Praktijkdeskundigen en ervaringsdeskundigen kunnen niet alleen helpen om onbedoelde gevolgen aan te wijzen maar ook en vooral om met creatieve ideeën te komen die kunnen leiden tot kansrijke oplossingen met weinig onbedoelde negatieve bijwerkingen.
3. Zoek naar vereenvoudiging van het instrumentarium. Denk bijvoorbeeld aan enkele algemene subsidieregelingen in plaats van honderden specifieke subsidieregelingen of aan algemene milieuregels in plaats van micromanagement. Probeer niet alles dicht te regelen maar pas de 80/20-regel toe.
4. Kijk goed naar de belangen van bepaalde sectoren die baat hebben bij een beleidsmaatregel, maar die dan tevens belang hebben om mogelijke negatieve neveneffecten te negeren. Een expliciet uitgevoerde ‘belangentoets’ kan ervoor zorgen dat de belangen scherp in beeld komen.
5. Laat nieuwe maatregelen eerst een tijdje proefdraaien alvorens ze definitief in te voeren. Zie bijvoorbeeld de experimenten met legale wiet bij een aantal gemeenten die wellicht zullen leiden tot een landelijke invoering.
6. Geef altijd ruimte aan verbeterprocessen in de praktijk door regelgeving te voorzien van een ontwikkelparagraaf waarmee het beleid via leerervaringen uit de praktijk makkelijk kan worden aangepast. Zodat kinderziektes beter kunnen worden bestreden en de kosten-batenverhouding geleidelijk kan toenemen.
7. Zorg voor scherpe evaluaties tijdens de uitvoering van het beleid, die niet alleen laten zien wat er concreet wordt bereikt (op basis van SMART-geformuleerde doelstellingen) maar ook de neveneffecten duidelijk in beeld brengen. Daarmee kunnen beleidsmakers worden gestimuleerd om beter op te letten.
8. Voer een algemene regel in waarmee beleidsmaatregelen met vervelende bijwerkingen snel kunnen worden uitgeschakeld. Als de basis van een maatregel niet deugt, valt er weinig aan te verbeteren en is het beter om opnieuw te beginnen.

Langs deze weg mag worden verwacht dat er beleid ontstaat waarmee positieve gevolgen de overhand krijgen, niet alleen op eigen terrein maar ook op terreinen van andere overheden en met name ook voor de samenleving als geheel. De kosten-batenverhouding zal er aanzienlijk mee verbeteren, wat zowel voor overheden als voor belastingbetalers goed uitpakt.