Wim Voermans heeft een boek voor mij geschreven: Onze constitutie. De geschreven en ongeschreven regels van het Nederlandse staatsbestel. Niet voor mij persoonlijk maar voor mensen zoals ik. Mensen die vanuit hun vak met grondwet en constitutie in aanraking komen, merken dat die best wel belangrijk zijn, maar zich er bij lange na niet in thuis voelen. Voermans herkent dit. Staatsrecht is ‘geen levend bezit’ in Nederland, schrijft hij, ‘het zal allemaal best goed en waarachtig zijn’ maar het is ‘vooral godvergeten, oorverdovend saai’ (p. 23).
Beeld Prometheus
Dat is ook mijn herinnering aan het bijvak staats- en bestuursrecht in de tijd dat de Grondwet nog ‘de slechtst mogelijke combinatie (was) van een lappendeken en een gatenkaas’ (p. 73). Voermans dikke boek over onze constitutie[1] probeert het staatsrecht tot leven te wekken, ‘voorbij de mist van juridische techniek en jargon’ maar zonder inhoudelijk concessies te doen. Geheel volgens Einsteins motto ‘het moet zo eenvoudig mogelijk maar niet eenvoudiger’. Een gedurfde onderneming die alleen daarom al sympathie verdient. De ontvangst van Onze constitutie was jubelend. Het is uitgeroepen tot beste politieke boek van het jaar 2023, en NRC’s Folkert Jensma oordeelde het ‘tijdloos’, en een boek dat je ‘voor de lol leest’.
Helderheid
Wat heeft mijn ‘herkansing’ mij opgeleverd? Allereerst helderheid over object en fundamentele begrippen (pp. 33-40). Staatsrecht gaat over het beregelen van het bestuur van een samenleving, het ordenen en structureren van het openbaar bestuur met behulp van bindende regels. De ‘Grondwet’ is het document met de geschreven rechtsregels over het bestuur van de samenleving, de inrichting en de werking ervan, en de relaties met actoren in de samenleving.
De ‘constitutie’ omvat meer dan de Grondwet alleen. Regels die in gewone wetten zijn opgenomen vormen het ‘buitengrondwettelijk’ staatsrecht, bijvoorbeeld de nadere invulling van het kiesrecht in de kieswet. Daarnaast is er het ‘ongeschreven’ staatsrecht, rechtsregels die zich in de praktijk hebben ontwikkeld, zoals in rechterlijke uitspraken (jurisprudentie) of in gewoontes die gaandeweg zijn verhard tot regels (conventies). Alle genoemde regels behoren tot onze eigen nationale ‘rechtsorde’. Maar, onze constitutie omvat meer. Behalve bindende voorschriften en afspraken à la casa zijn er ook de rechtsregels die hun oorsprong hebben in de rechtsorde van de Europese Unie en die van internationale verdragen (pp. 142-146).
Juridisch-historisch
Geen wonder dat er zich een staatsrechtwetenschap heeft ontwikkeld die de regels probeert te beschrijven, te begrijpen, en in hun ontwikkeling te volgen. De staatsrechtwetenschap kent een verscheidenheid van opvattingen en benaderingen (pp. 77-93). Eén daarvan ken ik, de juridisch-historische manier, ook uit mijn eigen vakgebied en uit de politieke geschiedschrijving. Recht volgt in deze opvatting de ontwikkeling van de politieke, wetgevende praktijk. Een tweede benadering, de systematische, benadrukt dat er ook beïnvloeding in de andere richting is, en vooral: zou moeten zijn. De praktijk laat zich ook (bij)sturen door het zich ontwikkelende recht.[2]
De wording van al dit recht beschrijft Voermans naar mijn smaak wat plichtmatig. Hij beperkt zich bovendien tot het geschreven recht, en daarmee tot enkele hoofdlijnen (pp. 43-76). Derhalve ontbreekt de vestiging van de vertrouwensregel in 1866-1868, toch inmiddels een keiharde en cruciale constitutionele conventie. Zo ook de overgang van constitutionele naar democratische politiek. De notie van een constitutioneel of politiek sleuteljaar of kanteljaar ontbreekt, dat wil zeggen een moment waarop men zich breed realiseert dat ‘men uit de grondwet is gegroeid’ (Van Sas, pp. 2024, 269, 302 en 289).[3] Het gaat, signaleert Hirsch Ballin,[4] om een cyclus van codificatie en legalisme, vastleggen en volgen, ‘daarna manifesteert zich weer de dynamiek van het rechtsleven’. Afgaande op Voermans’ schets doet zo’n moment zich ongeveer om de dertig jaar voor.
In een groot hoofdstuk (pp. 95-223) wordt de inhoud van het constitutioneel of staatsrecht besproken. Begrippen als staat, soevereiniteit – in ons land ligt die bij de grondwetgever, en niet bij koning, parlement of volk (p. 97) -, staatsvormen, en regeringsvormen passeren hier de revue. Stof die erg veel lijkt op wat ik een halve eeuw geleden kreeg uitgelegd. Uitvoeriger gaat Voermans in op begrippen als democratie (pp. 103-131), rechtsstaat, en rechtsorde (pp. 142-146), waarna hij doorschakelt naar de Europese Unie (pp 146-172) en de grondrechten en mensenrechten (pp 177-223).
Robert Dahl
De paragrafen over democratie zijn wat opsommerig. ‘Boodschappenlijstjes’, aldus Voermans zelf, en daarom saai voor de lezer. Bespreking van het democratische ideaal (‘allen regeren’), referenda en Van Reybrouck (‘tegen de verkiezingen’) is vermoeiend want gedateerd. Het krijgt in de praktijk wel aandacht maar slaat nooit echt aan. Voermans geeft terecht aandacht aan de Amerikaanse democratiedenker Robert Dahl (1915-2014). Dahl was een productieve maar niet altijd even toegankelijke schrijver. Zijn belangrijkste ‘rijtje’, dat van de noodzakelijke instituties van een politieke democratie (Dahl 2000, pp. 85-86)[5] is uiteraard ook bij Voermans te vinden (p. 105).
Dahls gedachtengoed (en dat van zijn geestverwanten Lindblom en Rokkan) reikt echter verder. Zij zien de samenleving als vrij, pluriform, dynamisch en internationaal vervlochten, bevolkt met actoren die niet alleen belangen hebben maar ook machtsbronnen (bijv. kapitaal, publieke aanhang, wetenschappelijke kennis, technologische know-how, of landbouwvoertuigen). Er zijn bijgevolg vele in hoge mate autonome maatschappelijke machthebbers. De macht van overheden, ook democratische, heeft daarmee grenzen. In haar besluitvorming is de overheid gedwongen met deze andere machthebbers rekening te houden: ‘Votes count but resources decide’. Lindblom constateert een ‘privileged position of business’, Rokkan voor grote goed georganiseerde belangenorganisaties. De gekozen regering heeft geen volledige controle over het landsbestuur. Politieke en maatschappelijke besluitvorming voltrekt zich in belangrijke mate in een ‘nondemocratic process’, dat wil zeggen buiten de controle van de bevolking en haar vertegenwoordigers. Maar: in een democratie moeten elites ook rekening houden met de kiezers. ‘Periodic elections compel them to keep a ready eye on popular opinion’ (Dahl 2000, p. 113), op straffe namelijk van ontheffing uit hun machtspositie. Of zoals Lindblom opmerkt: ‘The rules of democracy throw important powers and liberties into the citizen’s hands, but confer only a loose control over policy’. De beregeling van de politiek en een doorleefd democratisch ethos moeten ervoor zorgen dat politieke machthebbers desalniettemin afhankelijk blijven van de electorale steun van de kiezers. Daar had Voermans wat mij betreft nog wat nadrukkelijker aandacht aan mogen schenken.
Democratie en rechtsstaat
Politieke concurrentie is essentieel in een democratie, en daarmee ook een stelsel van vrije, eerlijke en regelmatig terugkerende verkiezingen. De vormgeving van het kiesstelsel (electoral system design)[6] verdient blijvend aandacht. Is het bestaande kiesstelsel (van 1917, art. 53 Gw, pp. 427-433) ook het kiesstelsel waartoe we zouden besluiten als Nederland opnieuw een kiesstelsel mocht kiezen? De huidige regering meent in elk geval van niet.[7]
Voermans maakt, gelukkig wat mij betreft, een begripsmatig onderscheid tussen democratie en rechtsstaat (p. 784, noot 123). De rechtsstaat bindt de overheid in al zijn geledingen aan het recht, ook regering en parlement. De rechtsstaat bestaat in ons land al een eeuw langer dan de democratie (1814, pp. 138-139). Het nieuwe leerstuk van democratische erosie laat zien dat de rechtsstaat kan worden uitgehold vanuit de democratie, en de democratie vanuit de rechtsstaat. Het op een hoop gooien van democratie en rechtsstaat, zoals ik Tjeenk Willink en Hirsch Ballin wel eens zie doen, helpt niet om de geschiedenis en het actuele potentieel gevaar te begrijpen.
Grondrechten en mensenrechten
Tot slot de grondrechten en mensenrechten (pp. 177-223). Voor mij als politicoloog is dit het moeilijkste gedeelte. Voermans besteedt hier meer aandacht aan dan aan democratie en rechtsstaat samen (46 vs 40 blz). Ik heb niet gelezen waarom. Het gaat in hoge mate om recht dat na 1945 via internationale en Europese verdragen tot ons is gekomen (p. 181), de EVRM van 1950, de IVBPR van 1966, en de EHG van 2009. Hoeveel grondrechten gelden er nu in Nederland, hoeveel zijn er relevant in het constitutioneel recht, en hoe verhoudt zich het internationale contingent tot dat van puur nationale herkomst? Hier zou ik graag eens een ‘boodschappenlijstje’ hebben gezien. Hoe moeten we deze proliferatie begrijpen in relatie tot de democratie?[8] Hoe kan de gewone burger, wiens rechten het toch zijn, al deze rechten kennen? Heldere antwoorden heb ik niet gevonden bij Voermans, hooguit aanzetten en aanduidingen (ook niet in de specialistische paragrafen bij art. 93Gw, pp. 606-619). Mijn vakgenoot Frissen heeft eens geschreven dat in 1975 twintig mensenrechten werden erkend, nu rond de driehonderd. ‘De rechters in Straatsburg hebben betekenis en werking van mensenrechten steeds verder uitgebreid’ (NRC, 3 maart 2023). Het ambtelijke kenniscentrum voor beleid en regelgeving echter komt in de praktijkhandleiding voor wetgevings- en beleidsambtenaren tot 50 stuks – meer dan twee keer zoveel als de 23 in de Grondwet.[9] Hoe democratisch is dit allemaal? Heeft Dahl (2000, 115) ongelijk als hij schrijft dat ‘except to ratify the results, democratic processes hardly play a role’?
Bij de hand
Tot zover mijn bespreking van deze dikke pil. Althans van de inleidende delen, en bezien van buiten Voermans’ vakgebied, maar vanuit een gedeelde belangstelling. Staatsrecht is allerminst saai gebleken, de staatsrechtpraktijk is zeer actueel. Het huidige kabinet doet bovendien zijn uiterste best om het belang van staatsrecht bij voortduring te illustreren. Dan komt raadpleging van het tweede deel zeer van pas (bijvoorbeeld informatieplicht, pp. 482-491; noodrecht, zie pp. 625-631). Beste lezer, houd voortaan de dikke Voermans bij de hand! Dat geldt voor elke geïnteresseerde in de Nederlandse politiek maar in het bijzonder als je in kabinet of kamer zit.
Voetnoten
[1] Wim Voermans (2023), Onze constitutie. De geschreven en ongeschreven regels van het Nederlandse staatsbestel. Amsterdam (911 blz.). Het bestaat uit twee delen, de grondwet in hoofdstukken (227-752) en de opening (19-223). Ik beperk me tot dit inleidende deel.
[2] Er is nog een derde stroming. Daarin wordt de rechtsontwikkeling gezien, als ik het goed begrijp, als een zichzelf voortstuwend en realiserend geheel. Ik ben te gedeconfessionaliseerd om dit te kunnen begrijpen.
[3] Niek van Sas (2024) De wentelende eeuw. De geschiedenis van Nederland, 1795-1914. Amsterdam.
[4] Wetenschappelijk commentaar bij Hoofdstuk 1 van de Grondwet, versie 2022. Nederlandserechtsstaat.nl.
[5] Robert A. Dahl (2000) On democracy. New Haven & London. Zie ook Rijpkema over democratie als zelfcorrectie. Bastiaan Rijpkema (2015), Weerbare democratie. De grenzen van democratische tolerantie. Amsterdam
[6] IDEA (2008) Electoral System Design: The New International IDEA Handbook. Stockholm. Zie Dahl 2000, 189-191.
[7] https://www.rijksoverheid.nl/regering/regeerprogramma/7-goed-bestuur-en-sterke-rechtsstaat.
[8] Zou Nederland voor een meer dualistische benadering hebben gekozen, dan zou dit makkelijker te traceren zijn. Vanuit democratisch oogpunt lijkt mij dit wenselijker. In een dualistisch stelsel verkrijgt internationaal recht pas geldigheid nadat er omzetting in nationaal recht heeft plaatsgevonden, wat bemoeienis van de volksvertegenwoordiging vergt (p. 607).
[9] https://www.kcbr.nl/sites/default/files/handleiding_nationale_toetsing_eu-handvest.pdf.
Geef een reactie