Ruimte voor een deskundige Tweede Kamer

Onontbeerlijk voor een deskundige overheid is een deskundig parlement dat in staat is om als volksvertegenwoordiging zijn controlerende en medewetgevende taken goed te vervullen. Sinds de Tweede Kamer in 1956 150 leden kreeg, is het aantal te vertegenwoordigen burgers toegenomen met ruim 60 procent, zijn er ruim 2.000 Rijkswetten en stegen de te controleren Rijksuitgaven naar zo’n 433 miljard euro. Het working paper Ruimte voor een deskundige Tweede Kamer; wie niet groot is, moet slim zijn onderzoekt de vraag of de Tweede Kamer met de huidige personele, organisatorische en institutionele uitrusting zijn kerntaken goed kan uitoefenen.  

Beeld: WRR

De deskundigheid van de Tweede Kamer kent individuele, organisatorische en institutionele kenmerken. Zo zijn er de professionele achtergronden en ervaringen van individuele Kamerleden, de organisatie van ambtelijke en politieke ondersteuning aan Kamerleden, en de institutionele bevoegdheden van de Kamer ten opzichte van de regering. Daarnaast zijn er nog vele andere organisaties die kennis aan de Tweede Kamer (kunnen) leveren, zoals ministeries, adviesraden en universiteiten. Deze kennis kan bijdragen aan de deskundigheid van de Tweede Kamer als deze goed is toegerust om al die informatie te verwerken en er een oordeel over te kunnen vormen. Verschillende soorten deskundigheid zijn daarbij van belang. Wij onderscheiden er vier: vak-, veld-, proces- en uitvoeringsdeskundigheid.

Knelpunten
Helaas zijn er knelpunten. Een eerste is dat de toegenomen electorale volatiliteit ervoor zorgt dat Tweede Kamerleden minder zeker zijn van hun plek in de Tweede Kamer na de verkiezingen, waardoor de gemiddelde ervaring van de Tweede Kamer afneemt. Volksvertegenwoordigers zitten bovendien steeds korter in de Tweede Kamer, wat maakt dat telkens nieuwe Kamerleden het vak moeten leren. Dat heeft ook organisatorische consequenties: in de vele kleine fracties hebben Kamerleden weinig mogelijkheden om zich op een beleidsterrein te specialiseren en hun vak- en velddeskundigheid te verdiepen. Slechts enkele partijen zijn groot genoeg om aan alle commissies en beleidsterreinen voldoende aandacht te kunnen besteden – en die partijen kunnen bij een volgende verkiezing alweer zijn gedecimeerd. Dat heeft gevolgen voor de mate waarin de Kamer als instituut in staat is om optimaal gebruik te maken van haar bevoegdheden op het gebied van (mede)wetgeving en controle.

Een derde knelpunt betreft de politieke ondersteuning van Kamerleden

In de tweede plaats voelen Kamerleden druk om zich veel meer met hun representatieve functie bezig te houden. In de sterk gemediatiseerde vorm van politiek waarin zij zich bevinden, besteden zij veel aandacht aan strategische communicatie en persoonlijke dan wel politieke profilering. Dit kan de investering van aandacht en expertise in de vervulling van  de klassieke kerntaken wegdrukken. Zo besteedt de Kamer volgens een recente zelfevaluatie steeds minder tijd aan (de kwaliteit van) wetgeving.[1]
Een derde knelpunt betreft de politieke ondersteuning van Kamerleden, die via de fracties verloopt. Enkele fracties stellen een persoonlijke medewerker aan hun leden beschikbaar, maar veel Kamerleden hebben geen eigen beleidsinhoudelijke medewerker. Deze politieke ondersteuning heeft sinds 2020 via de Jetten-gelden weliswaar een stimulans gekregen, maar het is voor fracties van sterk wisselende of permanent beperkte omvang lastig om deskundigheid te behouden.
Ten vierde ontberen de partijorganen die voor hun financiering afhankelijk zijn van het zetelaantal van hun partij in de Kamer, daardoor stabiele financiering. Dat belemmert de opbouw en borging van deskundigheid van Kamerleden, fracties en partijorganen. Zo fluctueert de begroting van de wetenschappelijke instituten van politieke partijen sterk. Daarbij komt dat de politieke ondersteuning van parlementariërs in Nederland krap bemeten is. De fractiemedewerkers hebben te maken met een hoge werkdruk, weinig doorgroeimogelijkheden en veel onzekerheid bij nieuwe verkiezingen.
De ambtelijke ondersteuning stelt haar onpartijdige expertise ten dienste aan de gehele Tweede Kamer. De afgelopen jaren is de Dienst Analyse en Onderzoek van de Kamer aanzienlijk uitgebreid, maar de aanwezige capaciteit wordt niet door alle Kamerleden optimaal benut.[2] Dit komt onder meer doordat (nieuwe) Kamerleden en fractiemedewerkers niet altijd bekend zijn met wat de ambtelijke ondersteuning kan bieden, of omdat ze zichzelf niet de tijd geven de producten ervan tot zich te nemen.

Verbetervoorstellen
In achtereenvolgende rapporten van Kamer en kabinet is een reeks voorstellen gedaan om de Tweede Kamer beter te laten functioneren (voor een overzicht, zie kader 1). Staatsrechtelijke voorstellen hebben vooral betrekking op de institutionele capaciteit van de Kamer: het verhogen van de kiesdrempel (waardoor gemiddeld grotere fracties ontstaan) en de uitbreiding van het aantal Kamerleden (zodat er meer menskracht is voor al het werk). Beide voorstellen zijn in de loop der tijd uitvoerig voorzien van voor- en nadelen. Er is tot dusver onvoldoende draagvlak om deze maatregelen in te voeren.
Bij financiële voorstellen gaat het om pleidooien voor structurele investeringen in steviger ambtelijke Kamerondersteuning en politieke fractieondersteuning. De omvang van beide typen ondersteuning is in Nederland ook na recente investeringsimpulsen nog steeds beperkt in vergelijking met die in andere West-Europese landen en in het Europese Parlement.
De meeste verbetervoorstellen zijn gericht op organisatorische verbetering: procedurele veranderingen die ervoor moeten te zorgen dat de Kamer professioneler kan gaan werken. In de afgelopen jaren is een aantal van dergelijke voorstellen ingevoerd, zoals het voeren van strategische procedurevergaderingen en het invoeren van wetgevingsrapporteurs. Andere procedurele maatregelen vergen een langere adem, zoals (meer) ruimte voor het leggen van directe contacten tussen Kamerleden en ambtenaren. Technische briefings van ambtenaren komen vaker voor, maar de oekaze-Kok – die voorschrijft dat ambtenaren alleen na goedkeuring van de minister contact mogen hebben met Kamerleden – zit nog altijd tussen ieders oren, ondanks dat latere kabinetten deze gerelativeerd hebben.

Meer politieke ondersteuning
In het afgelopen decennium zijn er allerlei commissies en werkgroepen geweest die analyses hebben gemaakt van de knelpunten in het functioneren van de Tweede Kamer. Zo is de Nederlandse Tweede Kamer klein, versnipperd en vrij beperkt ondersteund in vergelijking met andere landen. Nederland doet de democratie op een koopje. De ondersteuning van Kamerleden is, in vergelijking met veel andere landen, nog steeds bescheiden, ondanks een recente uitbreiding. De formatie van wetenschappelijke bureaus is beperkt en fluctueert sterk als gevolg van de verkiezingsresultaten.

De Nederlandse Tweede Kamer is klein, versnipperd en vrij beperkt ondersteund

Institutionele hervormingen, zoals het uitbreiden van het aantal Kamerleden, genieten vooralsnog beperkt politiek draagvlak. Er liggen ook nog veel onuitgewerkte verbetervoorstellen, zoals beter verkeer tussen de Kamer en de ambtelijke diensten, en de versterking van de positie van Kamercommissies. Een terugblik op de eerdere rapporten leert dat grote veranderingen een lange adem vergen. Zolang er geen draagvlak is voor meer Kamerleden, zou de deskundigheidspositie van de Kamer versterkt kunnen worden door de inhoudelijke politieke ondersteuning aan Kamerleden en fracties uit te breiden. Dit is een van de zeven aanbevelingen in het op 8 juli te verschijnen WRR-rapport Deskundige overheid.

Voetnoten
[1] Tweede Kamer 2021.
[2] Tweede Kamer 2025: 29.