Participatie is geen zijlijn maar een hoofdlijn

Participatie kent vele paradoxen en (schijnbare) dilemma’s. De schijnbare tegenstelling tussen participatie en slagvaardigheid is een veelbesproken dilemma binnen beleidsvorming en projectmanagement. Hoe kijken burgers en de overheid hiernaar?

Het dilemma komt voort uit het idee dat participatieprocessen tijdrovend en kostbaar kunnen zijn, terwijl slagvaardigheid vaak wordt geassocieerd met efficiency, snelheid en kostenbeheersing. Zo kan de betrokkenheid van bewoners en stakeholders tijdrovend zijn, aangezien het vereist dat verschillende meningen worden gehoord, gewogen en waar mogelijk geïntegreerd. Dit kan leiden tot langere besluitvormingsprocessen.

Echter, een project dat snel en zonder voldoende participatie wordt uitgevoerd, kan later stuiten op weerstand en noodzakelijke aanpassingen, wat uiteindelijk méér tijd, geld en moeite kan kosten. Zo kostte de Betuweroute uiteindelijk meer dan twee keer zo veel (van 2,3 miljard euro naar 4,7 miljard euro). Bovendien duurde het project jaren langer dan gepland. Dit was deels het gevolg van een gebrekkige burgerbetrokkenheid aan de voorkant.

Later in beeld
Sowieso zie je bij projecten dat de voordelen en nadelen soms pas later in beeld komen en belanghebbenden onbedoeld te laat betrokken worden. Een goed voorbeeld hiervan is de Noord/Zuidlijn in Amsterdam. Tijdens de bouw werd pas duidelijk hoe de beperkte participatie vooraf tot problemen leidde: zorgen over verzakkingen, overlast en hoge kosten kwamen pas echt naar voren via protesten en media-aandacht. Toen omwonenden uiteindelijk beter werden betrokken, kon het project soepel en succesvol worden afgerond.

Nog voor dat met de uitvoering van een infrastructureel project is begonnen, kan er ook voor worden gekozen om de scope van een project te vergroten. Dat betekent in veel gevallen dat er meer stakeholders bij komen, en de participatie omvangrijker wordt. Dat lijkt op gespannen voet te staan met een effectieve en efficiënte uitvoering. Echter, door het verbinden van maatschappelijke doelen is de totale doorlooptijd kleiner dan als deze maatschappelijke doelen als aparte projecten zouden worden aangepakt.

Bij de ontwikkeling van het Merwedekanaal in Utrecht, bijvoorbeeld, gaat het niet alleen woningbouw in de wijk, maar ook om duurzame energie, groene ruimtes, mobiliteit en een goede aansluiting bij de naastliggende wijken. De MER en structuurvisie suggereren dat deze brede scope als bijkomend voordeel heeft dat zowel de politieke als het maatschappelijke acceptatie groter wordt. Ook tijdens een project kan er voor een bredere scope worden gekozen. Zo leidde het vergroten van de scope tijdens de bouw van de tweede Maasvlakte, en daarmee het vergroten van de participatiemogelijkheden, zelfs tot een versnelling van het project.

Drie stappen
De (rijks)overheid kan een aantal stappen zetten om een goede balans te vinden tussen slagvaardigheid en participatie; we noemen hier drie:

– Ten eerste: investeer in (het ontwerpen van) participatie aan de voorkant zodat je niet onnodig verrast wordt met weerstand die je had kunnen voorkomen. Gebruik daarbij flexibele en stapsgewijze participatieprocessen. Start bijvoorbeeld met een brede inspraak en verfijn dit in latere fases naar specifiekere onderwerpen. Deze aanpak maakt het mogelijk om slagvaardig te blijven, omdat je alleen uitgebreide participatie toepast waar dit echt nodig is.

– Ten tweede: investeer in de voorkant aangezien verbreding op dat moment nog kan helpen om zaken goed en efficiënt op elkaar in te passen en meekoppelkansen te creëren. Zoek naar een brede aanpak (het combineren van bijvoorbeeld mobiliteit met klimaat, leefbaarheid en energietransitie). Zo raken meer bewoners en ondernemers betrokken. De participatie kan daardoor sneller verlopen dan als er voor aparte projecten wordt gekozen omdat er voor meerdere problemen in een keer oplossingen werden geboden.

– Ten slotte: wees duidelijk over beslissingsruimte. Geef precies aan welke beslissingen burgers kunnen beïnvloeden en welke al vastliggen. Zo weten betrokkenen waar hun inbreng echt verschil kan maken, wat het participatieproces gerichter en efficiënter maakt.

Voor burgers zijn bij aangekondigde overheidsinterventies vooral de mogelijke consequenties voor leefomgeving en welzijn relevant. Het betreft hierbij niet uitsluitend het eigen belang dat geraakt wordt maar evenzeer de aantasting van essentiële collectieve (nuts)voorzieningen en maatschappelijk relevante faciliteiten. Aantasting hiervan (denk aan veiligheid, gezondheid, sport, cultuur, overlast, milieu, natuur) vormt vaak de trigger tot burgerinitiatieven of actiegroepen.

Zeker wanneer inwoners door de overheid overvallen worden met plannen die verstrekkende gevolgen hebben op hun omgeving zal als eerste reactie ontzetting/woede/weerstand opkomen, resulterend in een vijandige wij/zij verhouding met de overheid. Deze defensieve (om niet te zeggen destructieve) vorm van burgerinitiatief, overigens legitiem en juridisch mogelijk, moet niet worden gezien als echte burgerparticipatie. Het leidt alleen wel tot verstoorde verhoudingen, met als voorspelbaar resultaat een (forse) vertraging in het proces.

Anders
Maar, zoals boven beschreven, het kan ook anders. In plaats van de besloten top-down besluitvorming kan van overheidswege ook gekozen worden voor een open, bottom-up beleidsproces, zeker ook bij voor burgers ingrijpende interventies. Op basis van een open beslisruimte (zonder vooraf gegeven oplossingen) en een bestuurscultuur gericht op samenwerking, redelijkheid en gelijkwaardigheid kan een inhoudelijke en constructieve dialoog met burgers tot stand komen. Dat leidt niet alleen tot een beter en sneller resultaat voor het betreffende project, maar ook tot versterking van begrip voor elkaars standpunten en hernieuwd vertrouwen in de overheid.

Door constructief inhoudelijk overleg wordt de basis gelegd voor een gezamenlijke verantwoordelijkheid en een gedragen uitkomst. De ervaring leert dat deze vorm van constructieve burgerparticipatie, gericht op het zoeken naar optimale oplossingen, voor beide partijen goed uitpakt en uiteindelijk leidt tot een sneller en beter resultaat. We geven een voorbeeld dat aanvankelijk tot heel veel vertraging leidde.

Team Compromis Rijnlandroute
Al ruim 75 jaar bestond bij de provincie Zuid-Holland de wens om de twee snelwegen van Den Haag naar Amsterdam (A4 en A44/N44) bij Leiden te voorzien van een oost/west dwarsverbinding. Dit werd vele decennia tegengehouden door weerstand uit de regio in dit overvolle deel van Zuid-Holland. In de plannen van de provincie werd oorspronkelijk geopteerd voor een snelweg op maaiveldniveau. Met als gevolgen: vervuiling, overlast, gezondheidsrisico’s, doorsnijden van de gemeente Voorschoten, sloop van circa 50 woningen en bedrijven, vernietigen van natuur en het verdwijnen van zes sportverenigingen.

Veel inwoners, de gemeente en maatschappelijke organisaties kozen ervoor om via de gang naar de rechter (vergeefs) te proberen deze weg tegen te houden. Het burgerinitiatief Team Compromis Rijnlandroute koos voor de volgende benadering: ervan uitgaande dat de weg er toch komt dan gaan we voor inpassingsoptimalisaties. Technisch en financieel onderbouwd zijn acht optimalisaties ontwikkeld en via een stevige lobby jarenlang bij provincie en rijk bepleit. Met als resultaat dat de helft van de voorstellen is overgenomen en uitgevoerd, waaronder een boortunnel onder Voorschoten, verdiepte liggingen en compactere aansluitingen op de snelwegen. Dit tot nu toe duurste provinciale project (ruim 1 miljard euro) is medio 2024 geopend, met de Corbulo-tunnel als mooiste onderdeel. Kortom: de overheid kreeg de weg en de inwoners van Voorschoten geen ellende.

Toegevoegde waarde
Wat is nu de toegevoegde waarde van burgerinitiatieven aan het beleidsproces? In veel top-down beleidsprocessen gaat men er impliciet vanuit dat de overheid voldoende kennis en ervaring in huis heeft om tot een degelijk onderbouwd besluit te komen. Maar als burgers tijdig hun inzichten naar voren kunnen brengen, blijkt dat alsnog van veel betekenis te zijn voor beleid en bestuur, in diverse vormen:

– vanuit de praktijk agenderen van onderwerpen bij de overheid;
– inbrengen van creativiteit en lokale praktijkkennis in alle fasen van het proces (zie voorbeeld Rijnlandroute);
– inbrengen van (verborgen) deskundigheid en relevante relatienetwerken;
– vergroten van draagvlak voor oplossingen;
– lagere beheers- en onderhoudskosten;
– algemeen belang komt beter tot zijn recht.

Gesteld kan worden dat het argument dat burgerparticipatie de slagvaardigheid van beleid beperkt bepaald niet valide is, integendeel zelfs. De extra tijdsinvestering aan het begin van het project om meningen van burgers op te halen en burgers vervolgens bij het proces te betrekken wordt gedurende de totale beleidscyclus ruimschoots goedgemaakt. Voorts zijn er legio andere argumenten en voordelen voor de overheid om constructieve inhoudelijke burgerparticipatie volledig te omarmen, zoals bijvoorbeeld een hogere werksatisfactie bij ambtenaren en uitvoerders, waarmee werken bij de overheid aantrekkelijker wordt.

Aarzel als overheid niet om burgerparticipatie in te zetten voor het bereiken van maatschappelijk gezien optimale oplossingen, op alle beleidsterreinen. Beschouw burgerparticipatie niet als een zijlijn maar als de hoofdlijn in de beleidsontwikkeling en planvorming. Neem burgers van begin af aan mee zodat hun perspectief van meet af aan kan worden meegenomen bij alle stappen in het beleidsproces en begin dan ook niet met het neerleggen van een (bestuurlijke) oplossing maar van een (verondersteld) maatschappelijk probleem.