De top-down beleidscyclus wordt in alle fasen gekenmerkt door beperkte transparantie en minimale invloed van derden. In deze cyclus vormt de besluitvormingsfase het minst transparante onderdeel. Dat de besluiten formeel worden genomen tijdens openbare vergaderingen, doet daar niets aan af. Invloed van buitenstaanders is hier marginaal of afwezig en het proces, de inhoudelijke afweging en de uitkomst worden door één of enkele bestuurders gedomineerd.
Waarop zijn top-down genomen beslissingen van onze bestuurders nu gebaseerd? Een eenduidig antwoord ontbreekt. Uit de mix van feiten, principes, halve waarheden, meningen, uiteenlopende belangen en beeldvorming worden veelal verstrekkende beslissingen voor burgers genomen. Een vooraf bekendgemaakt objectief en transparant afwegingskader en een rationeel besluitvormingsproces ontbreken bijna altijd. Dat biedt bovendien ruimte voor politiek getinte uitruilprocessen, hetgeen de transparantie voor burgers nog moeilijker maakt.
Niet zelden worden de genomen beslissingen achteraf gerationaliseerd en onderbouwd met selectief vergaard onderzoek en dito advies van derden. Dat met name dit onderdeel van het beleidsproces verbetering behoeft, is evident. Betere besluiten op basis van collectieve belangenbehartiging zouden daarbij het primaire doel moeten zijn.
Lobbyisten
Naast factfinding en objectief praktijkonderzoek over de thematiek is het noodzakelijk om goed zicht te krijgen op de belangen die rond het betreffende thema spelen, alvorens bestuurders beslissingen nemen. Lobbyisten spelen meestal een stevige rol in die zin dat ze hun eigen deelbelangen c.q. die van hun opdrachtgevers veel nadruk geven en nogal eens eenzijdig belichten. Als je hun concrete belangen niet goed in de gaten hebt, loop je het risico hun argumentatie te beschouwen als een objectieve analyse.
Wat is een belang? Hier zijn vele omschrijvingen voor, maar het dichtstbij komen de begrippen waarde, interesse en voordeel. Evident is dat het meer is dan alleen financieel gewin. We geven een aantal uiteenlopende voorbeelden om te laten zien dat allerlei belangen uit vele hoeken kunnen komen.
Rijnlandroute
Bij de beleidsvorming die speelde bij de aanleg van de Rijnlandroute (een tweemaal tweebaansweg ten zuiden van Leiden) ging het uiteindelijk om de variant ‘op maaiveld’ (voorkeur provincie) of ‘ondergronds’ (voorkeur burgerinitiatief). Vanuit het burgerinitiatief is onder meer contact gezocht met het hoogheemraadschap van Rijnland: een zijdelings betrokken maar vaste overheidspartner aan de bestuurstafel van dit project. Op de vraag van het burgerinitiatief aan de toenmalige dijkgraaf welke variant de voorkeur had, werd het volgende geantwoord: in principe geen mening, maar toch een duidelijke voorkeur voor de maaiveldvariant. Met verbazing werd toen gevraagd naar de reden. Bij de boortunnelvariant valt het voordeel voor het waterschap weg, want bij de maaiveldconstructie komen alle noodzakelijke aanpassingen van dit drassige gebied ten laste van het project en dus de provincie. Eufemistisch werd toen door de dijkgraaf gezegd: werk met werk maken op andermans kosten. Een illustratief voorbeeld van het prevaleren van organisatiebelang.
Op het vlak van persoonlijk belang zijn legio voorbeelden te geven van politici die een stellige en principiële opstelling bij tegengas haastig aanpassen als er verstrekkende persoonlijke consequenties in beeld komen, zoals ontslag/aftreden/uit de partij stoten. Afwerende uitspraken hierbij zijn bijvoorbeeld: geen actieve herinnering aan, andere rol in vorig politiek leven, wenkend perspectief. Zaken als vriendjespolitiek, integriteit, onbehoorlijk bestuur en geloofwaardigheid worden daarmee buiten beschouwing gelaten.
Uitdijende verplichtingen
Dat er in (semi)publieke sectoren als zorg, onderwijs en veiligheid erg veel tijd en menskracht besteed wordt aan niet-primaire zaken, is algemeen bekend. De administratieve verplichtingen belopen nu reeds ruim een kwart van de werktijd in de zorg. In wiens belang en door wie opgelegd? Een keur aan (belendende) instanties, zoals verzekeringsmaatschappijen, inspecties, zorgautoriteiten, hebben deze uitdijende verplichtingen opgelegd.
Alle belangen lijken het bestuurlijke zicht op het algemeen belang te vertroebelen en besluitvorming op subjectieve gronden te beïnvloeden
Ook de rijksoverheid doet hieraan stevig mee. Zo zijn de banken bijvoorbeeld verplicht om in detail verdachte financiële transacties op te sporen en de herkomst van geldstromen te achterhalen in opdracht van het ministerie van Financiën. Een uiterst kostbare aangelegenheid voor de banken (en dus hun cliënten), met forse geldboetes en sancties bij ingebrekestelling.
Lobbyorganisaties, zoals VNO-NCW en de multinationals, bepleiten al jaren het vergroten van de ondernemersruimte, belastingvoordelen en minder regelgeving. De argumenten hierbij zijn steeds weer: vertrek uit Nederland, dreigende werkloosheid, innovatieklimaat wordt aangetast en druk op export. Ook de branche- en beroepsorganisaties komen frequent met voorstellen om het algemeen belang te dienen door invoering van specifieke maatregelen en wet- en regelgeving op allerlei gebieden (bijvoorbeeld milieu, klimaat, energie, water, veiligheid). Waarbij na invoering de leden meer ondernemingsruimte krijgen, hetgeen het verdienmodel ten goede komt, waarbij het gaat om een weloverwogen sectorbelang.
Vertroebelen
Persoonlijk belang, organisatiebelang, individueel bedrijfsbelang, sectorbelang, partijbelang. Al die belangen lijken het bestuurlijke zicht op het algemeen belang te vertroebelen en besluitvorming op subjectieve gronden te beïnvloeden. Hierdoor wordt het vertrouwen in overheid, bestuurders en politiek bestel afbreuk gedaan en het draagvlak voor uitvoering van hun besluiten onder de bevolking verkleind. Het is dan ook zaak om meer aandacht te besteden aan de aard, verdeling, spreiding en hoogte van de belangen bij bestuursbesluiten. De belangrijkste reden hiervoor is dat daarmee een evenwichtiger afweging kan worden gemaakt tussen alle uiteenlopende belangen en er beter werkende oplossingen kunnen worden bereikt. Tegelijk wordt dan de vraag beantwoord: is het (gestapeld) eigen belang of collectief belang?
We willen dan ook aanbevelen om een belangentoets uit te voeren alvorens tot besluitvorming te komen. Zo’n belangentoets zou aan de volgende vereisten moeten voldoen:
- Maak duidelijk om welke belanghebbende partijen het gaat.
- Laat zien om welke soort belangen het gaat: privébelang, organisatiebelang, ondernemingsbelang, sectorbelang, partijbelang.
- Zijn het hierbij incidentele of structurele belangen?
- Laat zien wat de aard is van de belangen van de diverse stakeholders: geld, macht, invloed, aanzien, waarden, normen.
- Geef aan hoe deze belangen zich verhouden tot het algemeen belang.
- Laat zien welk meer- of minderwerk ermee gemoeid is voor diverse stakeholders, wat het nut daarvan is en wie voor de kosten opdraait.
Gebruik deze belangentoets (die meer is dan een stakeholderanalyse in het begin van het proces en te weinig plaatsvindt) om de uiteenlopende belangen beter te kunnen afwegen. Zodat daarmee optimale oplossingen kunnen worden bereikt, de bestuurlijke afweging transparanter wordt en de inhoudelijke afweging versterkt. Betere besluiten leiden ook tot meer gedragen oplossingen. In ons aller belang toch?
Geef een reactie