Het toezicht op de kinderopvang zit vast in zijn eigen ontwerp. Gemeenten, GGD’en, toezichthouders en aanbieders moeten werken binnen een stelsel dat tegelijk uniformiteit verlangt en decentrale verschillen voortbrengt, open kwaliteit nastreeft maar gesloten normen hanteert, en publieke belangen probeert te beschermen in een private markt. Dat levert frictie op in de praktijk en in het beleid. Op basis van recent onderzoek laten we zien hoe deze paradoxen doorwerken in toezicht en handhaving en welke vragen dat oproept voor de toekomst van het stelsel.
Beeld: Shutterstock
Toezicht en handhaving op de kinderopvang krijgen vorm in een ingewikkeld stelsel dat berust op een aantal paradoxale inrichtingskeuzes. Toezichthouders voelen zich bekneld in een keurslijf van gedetailleerde regels en dichtgeregelde inspecties. Aanbieders, aan de andere kant, klagen over toezichtlast door frequente, maar weinig uniforme inspecties in de 25 GGD-regio’s. Zij ervaren willekeur door de verschillen in de manier waarop GGD’en en gemeenten toezicht en handhaving uitvoeren. Veldpartijen hebben behoefte aan het stimuleren van kwaliteit via open normen, maar de angst voor een race naar de bodem is groot in een competitieve markt. Daardoor zijn de regels in de sector juist heel strikt en gesloten van aard.
Deze situatie levert twee vraagstukken op. Ten eerste de vraag hoe het zit met de decentrale verschillen in het toezicht, en of gecentraliseerd toezicht kan zorgen voor meer uniformiteit en voorspelbaarheid. Ten tweede de vraag of meer ‘principegestuurd’ toezicht, gebaseerd op open normen, een manier zou zijn om uit de hierboven geschetste impasse te bewegen. Naar die twee vraagstukken hebben wij de afgelopen jaren verschillende onderzoeken gedaan vanuit USBO Advies en AEF in opdracht van het ministerie van SZW.[1]
Drie paradoxen in de inrichting van toezicht en handhaving kinderopvang
Het stelsel van toezicht en handhaving op de kinderopvang is een hybride constructie waarin veel padafhankelijkheid en weinig logica te herkennen is. Dat zorgt voor een gebrekkig stelsel waarmee in de praktijk eigenlijk niemand tevreden is. De oorzaak daarvan is dat er geen duidelijke keuzes zijn gemaakt in de inrichting van het stelsel. We zien in elk geval drie basale paradoxen die doorwerken in het functioneren van het stelsel.
1. Toezicht en handhaving klem tussen landelijke strakke kaders en decentrale uitvoering
Een eerste paradox is die tussen centrale sturing en decentraal toezicht. Het uitvoeren van toezicht en handhaving op de kinderopvang is een gemeentelijke verantwoordelijkheid. Het College van B&W voert de handhaving uit en kan bijvoorbeeld boetes uitdelen aan kinderopvangaanbieders, of locaties sluiten. Gemeenten zijn ook verantwoordelijk voor het toezicht, maar moeten die taak op grond van de wet verplicht delegeren aan de regionale GGD.
Tegelijkertijd is er maar weinig echte lokale speelruimte voor gemeenten: in de wet is geregeld dat de uniformiteit van de uitvoering van toezicht en handhaving moet worden bevorderd. Daar komt bij dat de wet- en regelgeving voor de kinderopvang zeer gedetailleerd is en veel gesloten normen kent om de kwaliteit en veiligheid van de kinderopvang te borgen. De Inspectie van het Onderwijs (IvhO) ziet er op toe of gemeenten deze plicht nakomen en of gemeenten en GGD’en hun toezichttaken goed uitvoeren. Dit levert al met al een hybride situatie op: de wetgever legt enerzijds strikte normen voor veiligheid en kwaliteit vast, maar regelt tegelijkertijd dat de handhaving van de normen decentraal plaatsvindt. Dat biedt veel ruimte voor verschillen in uitleg en toepassing van die regels.
2. Behoefte aan stimuleren kwaliteit via open normen, maar een praktijk van gesloten normen
De tweede paradox die we zien gaat over de afweging tussen open en gesloten normen: iedereen in de sector wil graag de stap zetten naar regulering via open normen, maar de regels zijn en blijven gedetailleerd, strikt en overwegend gesloten. De regelgeving in de kinderopvang is te karakteriseren als rule based, in tegenstelling tot principle based regulering. Het gevolg daarvan is dat het toezicht minder effectief is dan het zou kunnen zijn, zo stelden AEF en SEO (2022) vast in eerder onderzoek. Het huidige toezicht is in sterke mate klassiek nalevingstoezicht dat toetst of aanbieders aan nauw omschreven voorwaarden voldoen: toezicht als ‘vinklijstje’. Het feit dat de wetgever heeft bepaald dat elke locatie verplicht ieder jaar moet worden geïnspecteerd versterkt dit fenomeen. Een groot deel van de capaciteit van toezichthouders gaat op aan het uitvoeren van dit soort routinecontroles op locaties die al jaren prima presteren en waar geen reden is tot zorgen over tekortschietende basale randvoorwaarden. De toezichthouder heeft echter wettelijk gezien geen ruimte om bepaalde locaties een jaar niet te bezoeken. Pas sinds recent experimenteren gemeenten en GGD’en met ‘flexibilisering’ van het toezicht, waarin GGD’en minder van de standaard administratieve verplichte voorwaarden ieder jaar toetsen, waardoor er wat ruimte vrijkomt om ook naar andere aspecten van de praktijk te kijken. Het verschilt echter sterk per gemeente/GGD of deze beweging van de grond komt.
3. Stapeling van publieke belangen in een deels geprivatiseerde markt
Een derde paradox heeft betrekking op de spanning tussen de publieke belangen in de sector en het private karakter ervan. De kinderopvangsector is al bijna 20 jaar een marktsector. In de kinderopvang kwamen er naast maatschappelijke stichtingen, grote private equity-bedrijven en kleine gastouderbedrijven, die het speelveld totaal veranderden. Daarmee is de sector grotendeels publiek gefinancierd via toeslagen, maar zijn er geen regels voor winstmaximalisatie, topinkomens en financiële continuïteit.
Deze trend van voortgaande privatisering gaat hand in hand met een stapeling van publieke belangen in het kinderopvangdomein. Kinderopvang dient niet langer alleen om werkgelegenheid van ouders te bevorderen, maar ook om jonge kinderen pedagogisch te ontwikkelen en taalachterstanden te voorkomen. Deze paradox van toenemende publieke belangen in een geprivatiseerde marktcontext is heel bepalend voor toezicht en handhaving op de kinderopvang. Regels voor pedagogische kwaliteit en veiligheid zijn tot in detail voorgeschreven en worden elk jaar door de GGD op elke locatie gecontroleerd om kwetsbare kinderen te beschermen en een race to the bottom tussen aanbieders tegen te gaan.
Het ontbreken van heldere inrichtingskeuzes leidt tot knelpunten in de praktijk
De botsing van publieke en private belangen leidt tot terugkerende thema’s in het beleidsdebat over de regulering van de kinderopvang. Aanbieders klagen over regeldruk, toezichtlast en vooral ook over ervaren willekeur als gevolg van verschillen in de manier waarop GGD’en en gemeenten toezicht en handhaving uitvoeren. Toezichthouders vragen om meer ruimte om toezicht te houden op de bedoeling in plaats van het strikt toetsen van de naleving van regels. De toezichthouders kunnen met goed presterende instellingen afspreken dat ze meer ruimte binnen de regels krijgen als ze de eigen kwaliteitsbewaking op orde hebben, en zo capaciteit vrijmaken voor intensiever toezicht elders.
Een betere balans tussen uniformiteit en flexibiliteit kan in meerdere stelselvarianten vorm krijgen. Dat kan in een stelsel met een landelijke inspectie, een stelsel met een regionaal toezichtorgaan en in het huidige, decentrale stelsel met landelijke sturing. Maar het huidige stelsel heeft weinig consistentie in de vormgeving door de paradoxale keuzes uit het verleden. Het kabinet heeft grote verwachtingen van vrijwel gratis kinderopvang als basisvoorziening voor werkende ouders. Om de kwaliteit voor alle gebruikers te waarborgen en het stelsel toekomstbestendiger te maken, zijn duidelijke keuzes nodig vanuit een meer consistente visie op de inrichting van het toezicht.
Meike Bokhorst is senior onderzoeker bij de Universiteit Utrecht en deed samen met Judith van Erp en Thomas van Huizen onderzoek naar toezicht op de kinderopvang. David Schelfhout is adviseur bij AEF en schreef dit artikel op persoonlijke titel op basis van zijn eerdere onderzoeken naar toezicht en handhaving op de kinderopvang. Dit artikel is een samenvatting van een artikel dat eerder is gepubliceerd in Bestuurswetenschappen.
Voetnoot
[1] USBO Advies van de Universiteit Utrecht (Van Erp et al., 2024) heeft onderzoek gedaan naar de voor- en nadelen van meer principegestuurd en gecentraliseerd toezicht op de kinderopvang. AEF deed onderzoek naar regionale verschillen in de uitvoering van toezicht en handhaving. In dit artikel verwijzen we naar de onderliggende rapporten en nemen met toestemming van de medeauteurs enkele samenvattende passages uit de rapporten over in de tekst. Zie voor de rapporten en de reacties daarop: www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2024/07/18/kamerbrief-onderzoek-verschillen-toezicht-en-handhaving en www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2024/06/20/aanbiedingsbrief-onderzoek-stelselvarianten-en-principe-gestuurde-regulering.
Geef een reactie