Toezicht op sociale veiligheid

Sociale veiligheid staat hoog op de agenda van de Nederlandse universiteiten. De Inspectie van het Onderwijs (verder: de inspectie) heeft het thema ook opgepakt en op 16 februari 2024 een rapport uitgebracht over sociale veiligheid aan de TU Delft. De conclusie liegt er niet om: er is sprake van wanbeheer door het College van Bestuur (verder het cvb).

In dit artikel recenseer en analyseer ik het rapport van de inspectie, dat niet alleen van belang is voor Delft – maar ook voor andere onderwijsinstellingen en voor dit vraagstuk in het algemeen. Inspecties doen ertoe en het rapport maakt duidelijk hoe deze inspectie tot een oordeel komt over sociale onveiligheid.

Het onderzoek
In 2022 krijgt de inspectie een aantal signalen vanuit de universiteit over sociale onveiligheid en start ze een onderzoek, 12.000 medewerkers krijgen een uitnodiging om situaties van onveilig gedrag te melden. Dat leidt tot 148 reacties, met 24 melders is een gesprek gevoerd.

De inspectie beschrijft wat onveiligheid inhoudt voor de melders, wat de ervaren onveiligheid doet met medewerkers en hoe melders naar de universiteit kijken, in het bijzonder naar de veiligheidsinfrastructuur. Ze benoemt de soorten onveiligheid (intimidatie, roddelen, seksisme etc.) en is duidelijk over de beperkingen van het onderzoek. De aard van de onveiligheid zegt ‘niet direct iets (…) over de ernst van de sociaal onveilige situatie’ (p. 27). Belangrijk is ook dat er weinig overlap is tussen de meldingen (er is geen sprake van een groot aantal meldingen over één situatie).

Daarna volgen 62 interviews, met bestuurders, directeuren, leden van de veiligheidsinfrastructuur en (voormalig) medewerkers. Ook zijn interne documenten geraadpleegd, waaronder rapportages van vertrouwenspersonen.

Inspectie-onderzoek is geen wetenschappelijk onderzoek. Ik beschik ook niet over de onderliggende data. In deze analyse ga ik af op de tekst van het rapport. De inspectie komt tot een oordeel: hoe navolgbaar en dwingend is de redenering die tot dit oordeel leidt?

Melders
Er zijn twee dingen die onmiddellijk opvallen bij lezing van het rapport.

• De inspectie gaat uit van de ervaringen van de melders. Er vindt geen waarheidsvinding plaats. De Onderzoeksraad voor Veiligheid noemt dit ‘belevingsonderzoek’.
• Er hebben zich niet heel veel personen gemeld. Per 1.000 medewerkers zijn er 12 melders en heeft met twee melders een interview plaatsgevonden. De meldingen hebben op meerdere jaren betrekking.

Ervaringen, geen waarheidsvinding – dat laatste lijkt een tekortkoming van het onderzoek, maar ervaringen van medewerkers doen ertoe. In het onderzoek bij de NPO stonden ook de meldingen centraal. Hetzelfde geldt voor een onderzoek bij het Departement Scheikunde van de Universiteit Utrecht. De voorzitter van Scheikunde: ‘We zijn verplicht af te gaan op de subjectieve beleving van onze medewerkers, en ervoor te zorgen dat zij zich prettig voelen. In dat kader speelt ook de vraag of iets waar of niet waar is geen rol’.

Het aantal meldingen en gesprekken met melders – dat lijkt beperkt, maar een beperkt aantal meldingen en gesprekken kan een goed inzicht bieden in het perspectief van wie sociale onveiligheid ervaart. Dat is de kracht van het rapport: er wordt door de ogen van de melders naar de organisatie gekeken.

De inspectie verwoordt het mooi: ze ‘heeft op deze manier een beeld gekregen van diverse ervaringen van sociale onveiligheid en van verschillende soorten van sociaal onveilige situaties binnen de TU Delft’ (p.23). Dat lijkt me een prima formulering, waarmee de inspectie dicht bij de data blijft. 

Context
ledere melding kent een context en vergt dus onderzoek naar die context. Soms zal onderzoek de ernst van een melding bevestigen. Soms ook niet, twee voorbeelden:

• Medewerker A heeft een collega tot drie keer toe uitgescholden. De collega meldt dit, de leidinggevende doet onderzoek, voert een gesprek met A en eist dat deze excuses aanbiedt. Maar wat gebeurt er? A dient een klacht in tegen de leidinggevende, die heeft een onveilige situatie gecreëerd voor A.
• Medewerker B meldt dat collega C een onveilige situatie creëert. Medewerker C is van mening dat juist B zich hieraan schuldig maakt. B en C zitten elkaar enorm in de weg. De leidinggevende wijst B en C op hun verantwoordelijkheid voor de situatie. Beiden vinden dat ze ernstig onrecht wordt aangedaan. De ander is de oorzaak van alle problemen. Ze dienen een klacht in tegen elkaar en de leidinggevende.

De onderzoeksvraag van de inspectie luidt: ‘Ervaren medewerkers van de TU Delft sociaal onveilige situaties op de werkvloer (…)?’ (p. 23). A, B en C ervaren zeer zeker onveiligheid – maar wie de context kent, ziet dat dit het halve verhaal is. Er is ook een andere werkelijkheid.

Als context ertoe doet voor de melding, doet die er ook toe voor het beeld dat melders schetsen van de organisatie. Neem de vraag hoe de universiteit klachten afhandelt. Twee beelden uit het rapport van de inspectie:

• HR verergert de problemen vaak, volgens de melders. Ik kan me voorstellen dat HR aan A, B en C duidelijk moet maken dat er ook een andere werkelijkheid is en dat ze niet zonder meer gelijk krijgen. Wellicht vinden A, B en C dat HR de situatie daarmee verergert, maar dat is het halve verhaal.
• Veel leidinggevenden zijn ‘handelingsverlegen’, zeggen de melders. A, B en C  willen graag dat de leidinggevende ingrijpt in hun voordeel. Doet de leidinggevende dit niet, dat kun je dat handelingsverlegenheid noemen, maar ook dat is niet het hele verhaal. In dit soort ambigue situaties is er geen eenduidige oplossing, die iedereen als juist ziet.

Als melders zeggen dat HR de zaak verergert, leidinggevenden handelingsverlegen zijn, kan dat in concrete situaties zo zijn? Zeker. Maar het kan ook niet zo zijn. Belevingsonderzoek levert een beeld op, maar heeft een beperkte functie. Oordeelsvorming vergt kennis van de context.

Systemische verklaringen
Onveiligheid kent systemische verklaringen die de dieperliggende oorzaak (de ‘root cause’) kunnen zijn voor wat mis gaat. De inspectie besteedt daar aandacht aan: er is bijvoorbeeld iets mis met de cultuur van de universiteit. Ik heb behoorlijk wat moeite met dit deel van het onderzoek, daartoe drie observaties:

Eerste observatie
In hoofdstuk 6 concludeert de inspectie dat er volgens geïnterviewden ‘veel onduidelijkheid’ is over aanname, overplaatsing en ontslag. ‘Bijvoorbeeld waarom mensen bepaalde posities krijgen, ondanks mindere prestatie’ (p. 52). Die observatie komt later, bij de definitieve oordeelsvorming, terug: ‘Er is veel onduidelijkheid over waarom mensen bepaalde posities krijgen, ondanks mindere prestaties.’ (p. 82). Dat raakt de kernwaarden van een universiteit, waar bewezen kwaliteit de norm voor het toekennen van functies behoort te zijn.

Wie op zoek gaat naar de onderbouwing in het betreffende hoofdstuk, komt één zin tegen:

‘Bij een aantal geïnterviewden bestaat de indruk dat er al op voorhand besloten is wie bepaalde posities gaan bekleden en dat de keuze voor deze persoon erdoorheen wordt gedrukt, ondanks wat commissies adviseren.’ (p.57)

Als ik het mild formuleer: dit is toch flinterdun? Wie (1) een beperkt aantal interviewees spreekt, waarvan (2) nog eens een beperkt aantal (3) slechts een indruk heeft – kan niet constateren dat onder-presteren wordt beloond met posities.^[1] In de samenvatting gaat de inspectie vol op het orgel: hiërarchische verhoudingen spelen ‘een te grote rol in de omgang tussen medewerkers waardoor bepaalde groepen mensen geen kans maken om door te groeien ongeacht hun prestaties’. Die samenvatting zal mede worden gedragen door de observatie in dit hoofdstuk.

Tweede observatie
De inspectie ziet een spanning tussen oude en nieuwe werkwijzen. Over de bestuurders:
‘Uit de interviews komt ook naar voren dat bestuurders binnen de TU Delft (…) vaak zelf hangen aan de oude werkwijzen’ (p. 65).

Stel dat onderzoek gewenst is naar de vraag of bestuurders voldoende vernieuwend zijn. Dat onderzoek zou zich natuurlijk nooit beperken tot een aantal interviews met medewerkers. Er zou ook onderzoek gedaan worden onder externe stakeholders. Er zouden inhoudelijke dossiers worden geanalyseerd. Heel belangrijk: er zou rekening worden gehouden met de bias van geïnterviewden, menigeen ziet zichzelf als meer vernieuwend dan de ander. Je kunt op grond van een beperkt aantal interviews niet dit soort conclusies trekken.

Derde observatie
Kwalitatief onderzoek is talig onderzoek. Het is altijd interessant om de verwoording van het empirisch deel te vergelijken met de verwoording van de conclusies: zit daar licht tussen?

De inspectie bespreekt de vraag of TU-medewerkers vrijuit hun mening kunnen geven en elkaar vrijelijk kunnen aanspreken op gedrag.

In het empirisch deel staan de volgende observaties:

• Over meningen geven over niet-inhoudelijke onderwerpen: ‘sommige geïnterviewden’ vinden dat prima gaan, ‘veel geïnterviewden’ vinden dat niet goed gaan (p. 61).
• Over elkaar aanspreken: ‘De vraag of medewerkers zich vrij voelen om elkaar aan te spreken op sociale onderwerpen is positief en negatief beantwoord.’ (p. 62)
• ‘De antwoorden (…) liggen erg ver uit elkaar. Mensen zijn juist heel positief of heel negatief.’ (p. 63)

Dat lijkt dus een gemengd beeld: de een is positief, de ander kritisch. Hoe luidt de deelconclusie?

Medewerkers voelen zich vaak niet vrij om hun mening te geven. (…) Medewerkers voelen zich vaak niet vrij om elkaar aan te spreken (p.59).

De deelconclusie kan, op grond van het empirische deel. Maar de andere kant van de medaille (er zijn ook medewerkers die wel tevreden zijn) is helemaal is verdwenen uit de deelconclusie.

Hoe luidt de eindconclusie?

De inspectie concludeert dat voor een te groot deel van de medewerkers er geen cultuur is waarin medewerkers hun mening durven geven en zich vrij voelen om elkaar aan te spreken als het gaat om sociale onderwerpen (p. 5).

De ‘medewerkers’ uit de deelconclusie zijn gepromoveerd tot een ‘te groot deel van de medewerkers’ – let wel, op grond van een beperkte dataset. Ik vind het moeilijk om de stap van de empirie naar de eindconclusie mee te maken.

Er is meer te noemen – en het begint natuurlijk allemaal met de vraag of je uitspraken kunt doen over de cultuur van een organisatie op grond van data uit voornamelijk interviews met 24 zelf-geselecteerde melders en 62 andere medewerkers? Medewerkers die meer geselecteerd lijken op hun betrokkenheid bij veiligheid dan dat ze een brede afspiegeling zijn van de universitaire gemeenschap? Dat levert toch een veel te beperkte data-set op?

Taal
Het rapport bevat veel taalfouten en het taalgebruik is regelmatig nogal onbeholpen. Dat raakt ook de inhoud van het rapport. Een voorbeeld is de volgende conclusie (de nummering van de zinnen is van mij):

[1] Het bestuur bevordert onvoldoende een sociaal veilige omgeving waarin medewerkers hun mening kunnen geven en elkaar kunnen aanspreken. [2] De sturing van het college van bestuur is beperkt gezien de vele autonome beslissers dieper in de organisatie zoals binnen de faculteiten. [3] Deze verschillende vormen van hiërarchie en daarmee spanning, maken dat het voor het college van bestuur moeilijk is om de sociale veiligheid te bevorderen. [4] Er is beleid maar er is nog onvoldoende actieve bijsturing daarop. (p. 59)

Zin [1] is duidelijk. Zin [2] is onbeholpen geformuleerd. Wat staat hier?

• Aan een universiteit hebben de faculteiten veel autonomie,
• daardoor zijn de mogelijkheden voor sturing door een cvb beperkt.

Maar wat wordt vervolgens bedoeld met ‘deze verschillende vormen van hiërarchie en spanning’ in zin [3]? Het gaat in het voorgaande helemaal niet om verschillende vormen van hiërarchie. En de conclusie in zin [4] is ook niet meteen duidelijk. Je hebt als cvb feitelijk beperkte mogelijkheden voor sturing en beleid (zin [2] en [3]), dus moet je het actief bijsturen? Terwijl je beperkte mogelijkheden hebt? Alsof je zegt dat er een snelheidsbegrenzer op de auto zit en je toch extra gas moet geven. Bedenk: dit is niet een passage in een van de spelonken van het rapport, maar een cruciale conclusie. Je mag verwachten dat die heel precies wordt geformuleerd. 

Oordelen

Hoe komt de inspectie tot dat oordeel van wanbeheer? Ze legt haar bevindingen langs de meetlat van de Code goed bestuur universiteiten.

• Die code bestaat uit principes, die breed zijn geformuleerd. Waarom? De code is bedoeld als input voor het goede gesprek over governance, niet als meetlat voor goede governance.
• De bezwaren tegen de feitelijke bevindingen heb ik hierboven gegeven: onvoldoende aandacht voor context, discutabele onderbouwing van de meer systemische verklaringen.

Dat betekent dus dat aanvechtbare empirische bevindingen worden getoetst aan breed geformuleerde, multi-interpretabele principes, die niet als meetlat zijn bedoeld. De vraag die zich opdringt: welke instelling kan bij deze wijze van oordeelsvorming, de toets van de inspectie wel doorstaan?

Leren

Is dit rapport bevorderlijk voor leren en verbeteren? Het antwoord luidt: ja en nee.
Ja. Het leert je om door de ogen van melders naar de organisatie te kijken. Dat levert, zoals gezegd, beelden op waarmee iedere bestuurder iets kan en moet.Ja, het perfecte rapport bestaat niet en ook discutabele bevindingen kunnen een leerproces in gang zetten. Zoals het oude spreekwoord zegt: met een kromme stok kun je een rechte slag slaan.

Maar er zijn ook risico’s:
Een. Als ik gelijk heb dat de inspecteurs bepaalde conclusies onvoldoende onderbouwen – dan beschrijft de inspectie niet alleen een werkelijkheid, maar construeert ze ook een werkelijkheid. En dat is niet zonder risico. Een rapport als dit wordt al snel sacrosanct. Dan is het opeens een waarheid dat de universiteit systematisch kwaliteitsvolle kandidaten passeert bij bevorderingen of dat bestuurders niet vernieuwend zijn. Dat kan tot perverse effecten leiden: durft een commissie een kandidaat nog af te wijzen, als die niet voldoet aan de kwaliteitscriteria voor een functie? Als een afwijzing als ‘onveilig’ wordt geframed? Meer in het algemeen geldt, als de perceptie wordt gevoed dat een organisatie onveilig is, zal onveiligheid vaker als frame worden gebruikt om problemen te beschrijven. Het risico: ‘onveilig’ wordt een inflatoir begrip. Dat helpt de slachtoffers en de organisatie niet verder – we moeten echt een beetje zuinig zijn op dat het begrip ‘onveilig’.

Twee. We weten over ongevalsonderzoek, dat oordelen ten koste kan gaan van leren – en dat zou hier zo maar het geval kunnen zijn. Hoe harder het oordeel, hoe minder ruimte er is om de analyse van de inspectie ter discussie te stellen – met name de punten onder III en IV. Dat is niet altijd een goede zaak: de vraag is of de analyse van de inspectie altijd juist is? Ziet de inspectie wellicht belangrijke verklaringen voor sociale onveiligheid over het hoofd?

Vanuit het perspectief van leren wil je een universiteit zien die door het optreden van de inspectie het probleem serieus neemt. Maar die vervolgens ook de ruimte krijgt en neemt om een eigen analyse van de root causes te maken, de inspectie tegen te spreken of aan te vullen – en vervolgens aan verbetering te werken. Harde oordelen betekenen meestal dat een organisatie in de kramp schiet – en dat die noodzakelijke ruimte er niet is.

Drie. De inspectie heeft een groot vertrouwen in verticale, top down sturing.
‘Alle verbeteringen hangen samen met sturing vanuit de bovenlaag van de universiteit. Er is beleid op het gebied van sociale veiligheid, maar er mist monitoring en prioritering vanuit de top […] Ook alle benodigde verbeteringen voor sociale veiligheid op het vlak van cultuur en leiderschap, hangen samen met sturing vanuit de bovenlaag van de universiteit.’ (p. 86).

Ik weet niet of je zo de grote verandering realiseert. Het zou niet de eerste keer zijn dat meer monitoring en sturing vanuit de top leidt tot meer papier, zielloze rapportage-formats en ongewenste neveneffecten.

Een voorbeeld van dat laatste: de inspectie constateert dat niet iedereen die sociale onveiligheid ervaart, naar een vertrouwenspersoon of ombudsfunctionaris toe gaat. ‘Dit is zorgwekkend’. Waarom?  ‘Omdat het betekent dat de TU Delft geen beeld heeft van de totale omvang van sociale onveiligheid binnen de organisatie’ (p. 34). Dit is toch wel heel centralistisch gedacht: het cvb krijgt een centrale, sturende rol en heeft daartoe informatie nodig, de organisatie moet ‘leesbaar’ worden gemaakt. Dus moet iedereen die sociale onveiligheid ervaart, zich gaan melden – ook al kan zo’n melding heel belastend zijn, ook al kan het probleem op de werkvloer worden opgelost, ook al neemt een goede leidinggevende de goede maatregelen.

Daarnaast, als een hoogleraar zich misdraagt, wie zijn dan de eersten die moeten interveniëren? Collega-hoogleraren, natuurlijk – we noemen het horizontale controle. Dan de decentrale leidinggevenden (die meestal ook collega-hoogleraar zijn). Die horizontale controle lijkt me veel belangrijker voor sociale veiligheid, dan sturing vanuit de top. Ik geef toe: de inspectie besteedt hier enige aandacht aan. Ik begrijp: verticale en horizontale controle sluiten elkaar niet uit. Maar de focus in het rapport is heel erg op centrale sturing.

Slachtoffers
Wat moeten slachtoffers van sociaal onveilig gedrag met mijn recensie? Die zullen toch blij zijn met het rapport? Durven dankzij dit rapport misschien eerder naar voren te stappen?

Dat begrijp ik, dat begrijpt iedereen. Dat is ook absoluut de waarde van dit rapport. Maar de bovenstaande kanttekeningen doen er ook voor slachtoffers toe. Om dat duidelijk te maken, een gedachten-experiment. Stel je wordt gekleineerd door een ‘pest-professor’. Die pest-professor is heel erg fout. Pesten is pesten, doet de context er dan toe (kanttekening III)? Ik denk het wel. Een goede context-analyse maakt de ernst van het gedrag van de hoogleraar nog duidelijker: er is geen enkel excuus voor dit gedrag, de pest-professor zit 100% fout. Doet het verhaal over de systemische verklaringen er toe (kanttekening IV)? Dat denk ik ook – een goede systemische analyse kan helpen om de dieperliggende oorzaak van de problemen te vinden en vooral: om de kans op herhaling te voorkomen. Dus kan kritiek op de inspectie ook helpen de dieperliggende oorzaak zo scherp mogelijk in beeld te krijgen.

Passie voor sociale veiligheid en kritiek op het rapport van de inspectie sluiten elkaar dan ook niet uit. Ik hoop dat bovenstaande analyse een bijdrage kan leveren aan het gesprek over onderzoek naar sociale veiligheid.

^[1] Er staat nog een zin over ‘zorgwekkende signalen’, maar dat is meer een conclusie en gaat ook over overplaatsing en ontslag.