Inclusieve aanpak maatschappelijk belang vereist regie

De meeste voorstellen om het lobbyproces te reguleren richten zich op meer transparantie, maar aan de daadwerkelijke toegankelijkheid ervan voor alle spelers wordt niet of nauwelijks aandacht besteed. Onderzoekers Bert Fraussen en Caelesta Braun pleiten om die reden voor meer aandacht voor een gelijker speelveld tussen de verschillende maatschappelijke groepen. Een dergelijke, inclusieve benadering van maatschappelijk belangen vereist echter meer maatwerk. De overheid mag daarom de regie best wat meer in handen nemen.

De soap rondom de dividendbelasting, de discussie over toegang tot dure medicijnen, de overstap van prominente politici naar het bedrijfsleven, of de nevenfuncties van Eerste Kamerleden. Op het eerste gezicht verschillende kwesties. Maar met een gemeenschappelijke deler: al deze zaken worden in verband gebracht met oneigenlijke beïnvloeding van democratische besluitvorming die op een schimmige en ondoorzichtige manier plaatsvindt. Het onderzoeksjournalisten platform FTM typeert ‘de lobbywereld’ dan ook als ‘een van nature zeer ondoorzichtige wereld; de kunst voor lobbyisten is om geen vingerafdrukken achter te laten op officiële stukken’. Zo bezien is het niet vreemd dat de meeste voorstellen om het lobbyproces te reguleren over meer transparantie gaan. Vorig najaar grapte premier Rutte nog tegen Angela Merkel dat hij de gordijnen van het Torentje altijd openliet, zodat de mensen konden zien of hij er was.

Transparantie
Transparantie en zichtbaarheid zijn de belangrijkste speerpunten van de parlementaire initiatiefnota Lobby in daglicht (2015) en de kabinetsreactie hierop, twee recente politieke voorstellen om de rol van lobbyen binnen het besluitvormingsproces te verbeteren. Hierin wordt onder meer verwezen naar instrumenten zoals een lobbyregister, openbare agenda’s van bewindslieden, een lobbyparagraaf. Allemaal initiatieven die meer licht moeten laten schijnen op de activiteiten van lobbyisten en belangenorganisaties. De aanname is hierbij vaak dat zichtbaarheid een disciplinerende werking heeft, en een regulerende interventie is om oneigenlijke beïnvloeding tegen te gaan, of het risico op belangenvermenging te minimaliseren.
De vraag is echter of transparantie inderdaad een doeltreffende manier is om lobbyen, of de rol van diverse externe stakeholders in besluitvorming, te reguleren. Kan lobbyregulering überhaupt effectief en zinnig zijn? Speelt het theater van de lobby zich sowieso niet meer áchter dan op de bühne af, ongeacht de grootte van het toneel of hoe zichtbaar je de coulissen ook maakt? En zo ja, wat betekent dit voor het soort maatregelen dat een overheid zou kunnen en moeten nemen?

De ongemakkelijke waarheid is dat de vraag over het nut van lobbyregulering niet zo gemakkelijk te beantwoorden is. Enerzijds is belangenvertegenwoordiging een cruciale levensader voor elk democratisch politiek systeem. Anderzijds leidt het regelmatig tot uitwassen die juist indruisen tegen de principes van een representatieve democratie. Een antwoord op de vraag of regulering van het lobbyproces zinnig is, moet dus zowel rekening houden met de essentie van het proces voor democratische besluitvorming als de onmiskenbaar negatieve externaliteiten. En dat is niet zo’n gemakkelijke opgave. Het identificeren van pijnpunten verloopt vlotter dan het formuleren van duurzame oplossingen. Voor deze oplossingen moet namelijk zowel aandacht zijn voor de politieke mobilisatie van maatschappelijke belangen als voor het strategisch gedrag in de verschillende fases van het beleidsproces.

Belangenvertegenwoordiging
Als we de onbedoelde gevolgen van lobbyen via regulering willen beperken, moeten we eerst zicht krijgen op het bredere fenomeen belangenvertegenwoordiging. Dit fenomeen bestaat uit twee pijlers: aan de ene kant een organisatie- en mobilisatievraagstuk, aan de andere kant politiek-strategisch gedrag.
De eerste pijler, politieke mobilisatie, bevat zowel een collectieve als een individuele dimensie. Denk bij het collectieve aspect aan brancheorganisaties die een industrie of beroepsgroep vertegenwoordigen. Of aan ngo’s die rekenen op steun van mensen die hun doelstelling onderschrijven, zoals bijvoorbeeld bij de recente stakingen in het Nederlandse onderwijs georganiseerd door PO in Actie en Wo in Actie. Bij de individuele dimensie gaat het om bedrijven of publieke instellingen (zoals lokale overheden) die zich op het politiek-bestuurlijke toneel bewegen en hiervoor belangenvertegenwoordiging moeten verankeren binnen hun organisatiestructuur. Denk hierbij aan de vele afdelingen Public Affairs (PA) en PA-professionals werkzaam binnen dergelijke organisaties.
De tweede pijler, het politiek-strategisch gedrag, bestaat uit het lobbyen. Dit is waar in het publieke debat vaak exclusief de aandacht naar uitgaat. Hieronder verstaan we het strategische gedrag dat gericht is op de beïnvloeding van politiek-bestuurlijke besluitvormingsprocessen, zoals het deelnemen aan hoorzittingen, bilaterale overleggen met Kamerleden, bewindspersonen of beleidsadviseurs, of een goed doordachte mediastrategie.

IJsberg
Maatregelen voor meer transparantie zijn vaak alleen gericht op de tweede component: het politiek-strategische gedrag van belangenorganisaties en lobbyisten. Deze maatregelen beogen dit gedrag richting beleidsmakers en politici en de ontvankelijkheid van hen daarvoor in beeld te brengen. Maar op deze manier bestrijkt meer transparantie slechts het topje van de ijsberg: de component politieke mobilisatie wordt zo vrijwel geheel buiten beschouwing gelaten. Dat is problematisch, want juist de mobilisatie van maatschappelijke belangen is de eerste stap voor een succesvolle belangenbehartiging, aldus een artikel van David Lowery in de Political Research Quarterly.

Om de negatieve gevolgen van belangenvertegenwoordiging effectief te reguleren, is meer nodig dan het realiseren van inzichtelijke besluitvorming. Een brede toegankelijkheid van het besluitvormingsproces is van cruciaal belang. Ook het faciliteren van een gelijk speelveld en het voorkomen van belangenverstrengeling zijn kernaspecten van belangenbehartiging gedurende de verschillende fasen van publieke besluitvorming. Tabel 1 vat de belangrijkste negatieve effecten van elk van deze aspecten samen. De matrix vormt een instrument om de bestaande maatregelen en regelgeving in Nederland op het gebied van lobbyregulering te evalueren. Het uitgangspunt van deze matrix is dat gepaste interventies aandacht dienen te hebben voor de implicaties voor zowel politiek-strategisch gedrag als voor politieke mobilisatie van verschillende groepen in de samenleving.

Ongelijk speelveld
Zowel de initiatiefnota Lobby in daglicht als de kabinetsreactie bevatten een scala aan maatregelen om zowel de ‘voorkant’ als ‘achterkant’ van besluitvorming meer open en transparant te maken. Onze analyse van deze maatregelen met behulp van de belangenvertegenwoordigingsmatrix toont aan dat de huidige set aan maatregelen een blinde vlek heeft voor het meest fundamentele probleem met betrekking tot belangenvertegenwoordiging: een ongelijk speelveld tussen verschillende maatschappelijke groepen. Dit werkt op alle vlakken door. Zwakkere groepen in de samenleving hebben hierbij een driedubbel nadeel. Allereerst zijn deze groepen niet politiek georganiseerd, of de organisatie die hun belangen behartigt werkt met zeer bescheiden middelen. Hierdoor genieten zij minder vaak toegang tot de politiek-bestuurlijke arena’s waarin belangrijke beslissingen genomen worden. Dit heeft als gevolg dat hun zorgen en belangen ook niet – of in veel mindere mate – worden meegenomen in de afwegingen van beleidsmakers.
Het gros van de maatregelen heeft als doel een toegankelijker en inzichtelijker beleidsproces tot stand te brengen. De aandacht ligt hierbij vooral op het transparanter maken van het politiek-strategisch gedrag, denk aan de eerdergenoemde openbare agenda’s van bewindslieden en de verschillende voorstellen tot het invoeren van een lobbyparagraaf. Ook bij de maatregelen die gericht zijn op de mobilisatie van maatschappelijke belangen ligt de nadruk op het beter openstellen van beleidsprocessen (zoals meer frequent gebruik van internetconsultatie) en het verminderen van concurrentievoordelen (bijvoorbeeld het instellen van een afkoelingsperiode voor ex-bewindsvoerders en hoge ambtenaren). De hoop is dat hiermee het risico op belangenvermenging afneemt en een meer diverse groep aan maatschappelijke spelers bij beleid betrokken kan worden.
We zien vooral pleidooien voor een meer ‘open’ houding. Concrete instrumenten en maatregelen om hierin meer sturend op te treden of beleidsprocessen meer af te stemmen op organisaties die minder vertrouwd zijn met de Haagse kaasstolp vallen vooral op door hun afwezigheid. Kortom: de meeste interventies zijn erop gericht om het toneel groter en de coulissen zichtbaarder te maken, maar aan de daadwerkelijke toegankelijkheid ervan voor álle spelers wordt niet of nauwelijks aandacht besteed. Dit is in lijn met eerdere bevindingen over het symbolische gehalte van het merendeel van wereldwijde lobbyregulering. Het is dus maar de zeer vraag of een scherpere belichting van de scene ervoor zorgt dat alle maatschappelijke spelers hun weg naar het podium vinden en de kans krijgen om hun stem te laten horen. Een dergelijke, inclusieve benadering van maatschappelijk belangen vereist meer maatwerk. De overheid mag daarom de regie best wat meer in handen nemen.

Deze blog is gebaseerd op het artikel ‘De lobby’ aan banden? Over het ongelijk speelveld en de regulering van belangenvertegenwoordiging dat gepubliceerd werd in het Tijdschrift voor Toezicht.