Verdelen vraagt verantwoorden, weet Peter Verheij. Dat geldt zeker voor de herverdeling van het gemeentefonds, maar welk type vraagstukken moet de gemeente oplossen en welke problemen behoeven meer geld? Zonder een beeld vooraf van dat soort vragen, wordt verantwoorden achteraf lastig. Er is werk aan de winkel.
Het is een fascinerende ervaring. Zeker als het gaat om een kinderfeestje. Je snijdt een taart. Vele blikken zijn op de taart en op jou gericht. Op het ene stuk van de taart zit een kers, bij de ander een stuk chocolade en bij een derde een stuk marsepein. Zijn de stukken wel even groot? Krijg iedereen wel genoeg? Als je met z’n tweeën ben is dat niet zo’n probleem. Zeker niet als je elkaar wat gunt. Je laat de ander eerst kiezen, zoals Abraham met Lot deed in Genesis 13. Ook als de ander het mooiste of grootste stuk kiest, leg je je daar bij neer. Maar als je in een schoolklas met 25 bent wordt het al lastiger. In zekere zin lijkt dit een triviaal probleem. “In grote delen van de wereld hebben ze helemaal geen taart om te verdelen” zou een van die kinderen kunnen zeggen. “Gun elkaar wat”, een ander… Meestal komen er andere reacties, zo leert mijn ervaring met kinderen.
How to cut a cake
Toch is dit niet zo’n triviaal probleem als het lijkt. Vervang ‘taart’ door ‘geld’ en het wordt duidelijk. Uit mijn studie Bestuurskunde herinner ik mij dat we het boek How to cut a cake lazen van Ian Stewart. En dat was verplichte stof waarbij we stil stonden bij tal van oude en hedendaagse filosofen en hun ideeën. Ian Stewart borduurt in het hele boek voort op een voorbeeld van een leraar die een cake gebakken heeft voor zijn leerlingen. Vervolgens loopt hij de vele manieren na waarop hij die zou kunnen verdelen. Het zet aan tot denken en het roept ook telkens de vraag op of de geschetste manier wel eerlijk is.
‘Verdeelvraagstukken zijn niet louter iets van wiskunde’
Dat dit een serieus wetenschappelijk dilemma is, blijkt uit het artikel Better Ways to cut a cake van Stevan Brams, Michael Jones en Christian Klamler in Notices of the American Mathematical Society. Zij meenden dé methode gevonden te hebben om cake te verdelen: de zogenaamde surplus-methode. Ieder stuk krijgt een ‘waarde’ en op basis van gelijke waarden verdelen we de cake.
Wiskunde of ethiek
Verdeelvraagstukken zijn niet louter iets van wiskunde.. Het gaat om welke normatieve waarde wordt gebruikt en welk beeld ‘de verdeler’ daaraan hecht. En daar hoort een gerechtvaardigd beeld bij van waar je wilt uitkomen. Wil je iedereen een gelijk stuk in omvang, waarde of gewicht geven? Welke noden wil je lenigen en welke niet? In het geval van het gemeentefonds gaat het om 352 gemeenten die met argusogen kijken wat er uit de herverdeling komt. Je kunt bij dit soort verdeelvragen niet weg komen door te zeggen: statistisch klopt het. Dat werkt net zo min op een kinderfeestje als bij een serieus vraagstuk van de verdeling van 30 miljard over 352 gemeenten. Verdelen vraagt verantwoorden.
Verantwoorden
En die verantwoording gaat over de norm die wordt toegepast. Bij het gemeentefonds is dat ondere andere ‘gelijkwaardigheid’. Het gaat dan om het in een gelijkwaardige uitgangspositie brengen van de gemeenten. Daarbij wordt onder andere rekening gehouden met hun verdiencapaciteit. Dat leidt ook tot een zekere mate van solidariteit. Daar waar zelf meer inkomsten kunnen worden verworven, krijgt een gemeente minder uit het gemeentefonds. In de praktijk vormgegeven in het principe ‘draagkracht’. Ook het rechtvaardigheidsbeginsel doet ertoe. Als een gemeente zelf kiest voor een hoger voorzieningenniveau moet dat niet beloond worden door een hogere uitkering uit het gemeentefonds.. Dit is in de praktijk vormgegeven door het principe ‘kostenoriëntatie’. Ook het principe van ‘globaliteit’ kan als een uitvloeisel daarvan gezien worden. Er moet niet naar een hogere uitkering toegewerkt kunnen worden dus er moeten ‘objectieve maatstaven’ gebruikt worden. Dat wil zeggen, niet (makkelijk) door individuele gemeenten beïnvloedbaar. Die verantwoording vraagt om het spiegelen aan het gerechtvaardigde beeld waar je op uit wilde komen. Welk type vraagstukken moet het gemeentefonds oplossen? Naar gemeenten met welk type probleem of kenmerk moet meer geld? ? Als dat beeld er vooraf niet is, wordt het lastig verantwoorden achteraf.
‘Welke geografische of welvaartsverschillen moeten worden rechtgezet?’
Verantwoording op zichzelf heeft alles te maken met het principe van ‘uitlegbaarheid’. Dat gaat verder dan wiskunde en enkele normatieve principes. Verantwoording gaat ook over de leefwereld. De dagelijkse praktijk waar u en ik ons als inwoners van Nederland in bewegen. In Noordoost-Groningen en in Zuid-Limburg moet net zo goed uitgelegd kunnen worden welke uitkering er volgt uit het gemeentefonds als in de Zuidelijke Randstad. En dat er toenemende zorg is in dunbevolkte gebieden en/of aan de randen van ons land of het Haagse beleid wel ‘te verantwoorden is’, is duidelijk uit een recente studie van de Rijksuniversiteit Groningen over maatschappelijk onbehagen. Ook een recent artikel in De Groene Amsterdammer onder de treffende kop ‘Hoe Den Haag uit Nederland verdween’ geeft reden tot zorg. Wat heeft verschraling en afstand van voorzieningen daarmee te maken? Welke (ongerechtvaardigde) geografische of welvaartsverschillen zijn er die rechtgezet moeten worden? Dat zijn ook voor de verdeling van het gemeentefonds relevante vragen.
De grenzen van maakbaarheid
Het gemeentefonds heeft zijn grenzen. Niet alles is met een verdeling van middelen op te lossen. Zoveel is duidelijk. Uit het advies van de Raad voor het Openbaar Bestuur Rust Reinheid Regelmaat is ook duidelijk dat alleen méér geld niet de oplossing is. De taart iets groter maken is dus geen panacee voor alle verdeelproblemen. Het gemeentefonds is geen duizend-dingen-doekje. De verdeling moet op zichzelf te verantwoorden zijn ten opzichte van de maatschappelijke problemen waar gemeenten mee te maken hebben en waarvan geacht wordt dat ze aan de oplossing daarvan werken.
Verdelen vraagt verantwoorden. En verantwoorden vraagt een gerechtvaardigd beeld waar je uit wil komen en welke principes bij de verdeling als uitgangspunt zijn genomen. Geen enkele verdeling is perfect, altijd zijn er voor- en nadelen. Wel moet de gekozen verdeling boven elke redelijke twijfel verheven zijn. Een solide verantwoording draagt daar aan bij. En ook op dat gebied is er duidelijk nog werk aan de winkel in de verdeling van het gemeentefonds.
*Dit artikel verscheen oorspronkelijk op 21 oktober 2021 bij de Raad voor het Openbaar Bestuur.
UBI-activist zegt
De behoefte aan geld bij gemeenten kan sterk worden gereduceerd door bepaalde uitgaven weer terug te schuiven naar het rijk, waar ze thuis horen.
Ook in een moderne democratische rechtsstaat hebben mensen behoefte aan geld. De overheid kan mensen daaraan helpen met een onvoorwaardelijk basisinkomen (UBI), al dan niet in combinatie met een huishoudtoeslag (Hybride Basisinkomen – HBI). Daarmee kan men een onbekommerd leven leiden, zonder gedwongen te worden betaalde arbeid te verrichten. Je kunt dan je tijd indelen zoals jou dat het beste uitkomt. Dat heeft talloze voordelen. Ik zal er enkele noemen:
• Gevangenen hebben direct na hun vrijlating weer geld om van te kunnen leven;
• Mensen op wie een beroep wordt gedaan voor mantelzorg krijgen daar de gelegenheid voor;
• Vrijwilligerswerk stuit niet langer op gebrek aan tijd;
• Wil je creatief bezig zijn (schilderen, beeldhouwen, muziek, zang, dans, toneel, etc.) dan schept men daartoe de mogelijkheid;
• Doe je liever aan sport (voetbal, tennis, bridge, schaken, dammen, golf, etc.), of heb je andere hobby’s? Geen bezwaar;
• Ook als je kennis wil opdoen (studie op allerlei terrein), staat de noodzaak tot het verrichten van betaalde arbeid niet meer in de weg;
• Bovendien is er tijd voor ontspanning (wandelen, fietsen, zwemmen, of een bezoek aan musea, sportwedstrijden, e.d.);
• Maar ook dat er voor de burger weer volop gelegenheid zal zijn voor het onderhouden van sociale contacten is van belang;
• En personeelsgebrek, onder meer bij politie en in de zorg, verdwijnt doordat men niet meer bezig zal hoeven zijn met het redden van mensen die door erbarmelijk overheidsbeleid in ernstige financiële problemen zijn geraakt;
• Gebrek aan geld zal nooit geheel uit de samenleving verdwijnen, maar de overheid kan dan niet langer worden verweten dat zij er de oorzaak van is.
De gemeentelijke taken zullen er aanmerkelijk lichter door worden, tot blijdschap van die gemeenten die nu in geldnood verkeren.