View from the top

Topambtenaren oefenen veel invloed uit op de totstandkoming en implementatie van overheidsbeleid. Ze schakelen rechtstreeks met de politieke top en sturen grote ambtelijke organisaties aan (bij de Nederlandse rijksoverheid zijn ongeveer 120.000 mensen werkzaam), maar tegelijkertijd opereren ze grotendeels achter de schermen (suggestie voor de makers van De slimste mens: wie herkent de meeste Nederlandse secretarissen-generaal).

Ook brengen topambtenaren regelmatig openbaar advies uit, zoals bijvoorbeeld het recent verschenen rapport van de studiegroep Duurzame groei, waarin voor de komende kabinetsperiode wordt geadviseerd over versterking van het verdienvermogen ten behoeve van duurzame welvaartsgroei en werkgelegenheid. Kortom, ambtenaren worden niet voor niets de vierde macht genoemd. En gezien de vrij hiërarchische organisatie van ministeries, zijn het binnen de vierde macht de topambtenaren die de touwtjes in handen hebben. 

Nu valt uit dergelijke rapporten wellicht te destilleren wat Nederlandse topambtenaren als de belangrijkste publieke (management)uitdagingen zien, maar feit blijft dat er maar weinig gefundeerd wetenschappelijk onderzoek is uitgevoerd naar de ambtelijke top. Dit gold niet alleen voor Nederland, maar ook voor andere Europese landen, totdat de EU besloot voor de periode 2011-2014 het project COCOPS (Coordinating for Cohesion in the Public Sector of the Future) te financieren. Het researchconsortium bestond uit onderzoekers van 10 Europese universiteiten en één van hun belangrijkste wapenfeiten is het uitvoeren van een grootschalig surveyonderzoek onder duizenden topambtenaren in meerdere Europese landen.

Nederlandse bevindingen
Uit het Nederlandse deelonderzoek onder 293 respondenten (30 procent respons) blijkt allereerst dat de Nederlandse ambtelijke top nog altijd grotendeels uit mannen bestaat (Jilke et al., 2013), al laten recentere cijfers zien dat hier langzaamaan verandering in lijkt te komen. Bovendien kan het geen kwaad om als topambtenaar in spe een studie rechten, bestuurskunde, politicologie, bedrijfskunde of economie af te ronden (vink!), hetzelfde geldt voor werkervaring in de private sector.
Tot hun kerntaken behoort, aldus de meerderheid van de respondenten, een efficiënt gebruik van publieke middelen en het behalen van resultaten. Dit onderstreept dat economische motieven voor de ambtelijke top zeer belangrijk zijn. Ook belangrijk achten respondenten hun coördinerende taak, wat niet verrassend is gezien de decentrale, netwerkachtige wijze waarop de Nederlandse publieke sector is georganiseerd. Opvallend is dat de meerderheid van de respondenten, indien gedwongen te kiezen tussen het belang van de regels volgen versus resultaten behalen en efficiëntie versus rechtvaardigheid, kiest voor resultaten behalen en efficiëntie. Dit sluit beter aan bij New Public Management (NPM) waarden dan traditionele bureaucratische (Weberiaanse) waarden.

Lastig
Bovendien geven topambtenaren aan veel autonomie te ervaren. Niet alleen bij typische managementtaken als het personeelsbeleid, maar ook bij het implementeren van beleid (85 procent rapporteert hoge autonomie) en bij meer politieke taken als het initiëren of ontwerpen van beleid (60 procent rapporteert hoge autonomie). De autonomie in Nederland ligt een stuk hoger dan gemiddeld in vergelijking met de andere onderzochte landen.

De meeste topambtenaren geven aan dat de organisatie waarvoor ze werken duidelijke doelen heeft. Maar 40 procent geeft aan dat het soms lastig is daadwerkelijk te meten wat er gebeurt en of de doelen behaald worden. Belangrijke trends die worden geïdentificeerd zijn samenwerking, de focus op uitkomsten en resultaten, en een open en transparante overheid. Bijna de helft van de ondervraagden geeft aan dat hervormingen over het algemeen weinig succesvol zijn (49 procent), de andere helft vindt ze wel redelijk succesvol. Met name bij de op management georiënteerde prestatiedimensies wordt door respondenten een sterke verbetering waargenomen in kwaliteit van service, kosten en efficiëntie.

Boekje open
Gezien hun prominente rol en hoge autonomie, is het eigenlijk frappant dat er bij het grote publiek relatief weinig bekend is over de visie en ervaringen van topambtenaren. Waar vroeger nog regelmatig opiniestukken van topambtenaren in landelijke media verschenen, lijkt dat tegenwoordig minder gebruikelijk. Dat is spijtig, omdat topambtenaren gezien hun positie een unieke en wel geïnformeerde zienswijze (kunnen) hebben op de publieke sector en maatschappelijke ontwikkelingen. Misschien kunnen meer voormalig topambtenaren de handschoen oppakken en à la Femke Halsema (in Pluche) een boekje opendoen. Ik hou me aanbevolen.

Literatuur

• Hammerschmid, G. Van de Walle, S., Andrews, R., & Bezes, P. (eds.) (2016). Public Administration Reforms in Europe: The View from the Top. Cheltenham, UK: Edward Elgar Publishing Ltd.
• Jilke, S., Van de Walle, S., & Van Delft, R. (2013). Public Sector Reform in the Netherlands: Views and Experiences from Senior Executives. COCOPS Research report.