Wat is nodig om tot echte burgerparticipatie te komen?

Burgerparticipatie betekent letterlijk: burgers doen mee. Burgerparticipatie kan dan ook worden omschreven als het serieus (en met impact) betrekken van burgers bij beleid en bestuur van de overheid, op basis van een constructieve, inhoudelijke dialoog. Dit betekent veel: een gezamenlijk traject van begin tot eind, een constructieve dialoog, volledige transparantie en gezamenlijk tot stand gebrachte oplossingen. Het doel is te komen tot optimaal werkende uitkomsten, betere verhoudingen, meer onderling vertrouwen en versterking van het lerend vermogen aan beide kanten. Burgers enkel informeren over reeds genomen besluiten, peilingen onder burgers of inspraak zonder daadwerkelijke invloed vallen dan ook niet onder echte burgerparticipatie.

Niet alleen burgers, maar ook veel politici en politieke partijen onderschrijven dit streven — zeker in verkiezingstijd. Na de verkiezingen van 2022 stond burgerparticipatie bij ruim driekwart van de gemeenten hoog op de agenda en werd expliciet genoemd in de coalitieakkoorden. De politieke wil lijkt er dus te zijn, maar de praktijk is weerbarstig. Dat blijkt onder meer uit de jaarlijkse Barometer Burgerparticipatie van Publiek Denken (in samenwerking met Stichting Burger & Overheid en later Invior, 2021–2024). Uit deze peiling onder alle Nederlandse gemeenten blijkt dat minder dan een kwart daadwerkelijk serieus werk maakt van burgerparticipatie. Dit ondanks wettelijke verplichtingen, zoals de Omgevingswet en de Wet versterking participatie op decentraal niveau.

Waar komt dit grote verschil vandaan tussen denken, beloven, afspreken en doen? Veel gemeenten zien de meerwaarde van burgerparticipatie nog onvoldoende in. In dat geval komt er ook geen goed resultaat uit, wat vervolgens de indruk bevestigt dat het eerder een last is dan een lust. Dat werkt contraproductief in de relatie met burgers. Op provinciaal niveau is burgerparticipatie toe aan een stevige inhaalslag (zie bijvoorbeeld de opstelling van voormalig CdK Jaap Smit: ‘We zijn het land van kleindenkende kruideniers’, 2024).

Alleen wanneer je het serieus probeert, en vertrekt vanuit een positieve grondhouding, groeit het inzicht dat burgerparticipatie veel meer is dan een zijpad van het beleidsproces. Maar hoe pak je dat aan? Elke verandering — en zeker een bestuurlijke verandering zoals de introductie van burgerparticipatie — verloopt via drie fasen: willen, kunnen en waarmaken.

Als de wil ontbreekt, wordt er geen resultaat geboekt. Dan blijven bestaande verhoudingen in stand, net als de gangbare gesloten, top-down beleidsvorming. In dat geval zijn de volgende fasen zinloos. Wie wél werk wil maken van burgerparticipatie, zal zich erin moeten verdiepen en bereid moeten zijn tot een wezenlijk andere aanpak dan men gewend was: het ontwikkelen van instrumenten en het aangaan van experimenten. Burgerparticipatie is bovenal mensenwerk, samenwerking en maatwerk — geen invuloefening in proces, procedure of plan. In deze ‘wil-fase’ zijn drie basisvoorwaarden cruciaal:

• Ten eerste: het vertrekpunt moet een open beleidsproces zijn, met een open beslisruimte. Dat wil zeggen: zonder (impliciete) oplossingsrichtingen die het proces domineren of frustreren. Een open beleidsproces vraagt om een open, positieve houding: een ‘open mind’ ten aanzien van het onderwerp, van mogelijke oplossingen én van de aard van het probleem; openheid voor inbreng van alle belanghebbenden; én voor kennis uit de praktijk (uitvoerders en doelgroepen) en van deskundigen (onderzoekers, adviseurs).
• Ten tweede: het creëren van een gelijk speelveld. Dit vraagt om tijdige beschikbaarheid van alle relevante informatie voor alle betrokkenen, en om duidelijkheid vooraf over mandaat, randvoorwaarden, tijdlijn en procesgang.
• Ten derde: het maken van duidelijke, gezamenlijk gedragen werkafspraken over omgangsvormen. Denk aan verslaglegging, vertrouwelijkheid en besluitvorming, maar ook aan het respectvol met elkaar omgaan als gelijkwaardige partners.

Op basis van deze uitgangspunten kan de fase van de constructieve, inhoudelijke dialoog van start gaan (de fase van het kunnen). De vorm verschilt per geval, afhankelijk van het onderwerp (bijv. ruimtelijke vraagstukken of sociaal domein), de betrokken stakeholders, de urgentie, wie het initiatief neemt (overheid, burgers, bedrijven), en de randvoorwaarden. Er kan gebruik worden gemaakt van een breed scala aan instrumenten uit de gereedschapskist van burgerparticipatie, zoals: burgerberaden, burgeramendementen, dorps- en wijkraden, burgerbegrotingen, diverse dialoogvormen, creatieve sessies, werkgroepen of taskforces, kennisplatforms, netwerken en diverse online-instrumenten. Elk participatietraject vraagt om maatwerk — de keuze voor instrumenten zal dus telkens anders zijn.

Het gezamenlijk — door overheid en burgers — bereikte en gedragen eindresultaat (de fase van het waarmaken) wordt vervolgens in de praktijk gebracht, desgewenst eerst als experiment. De uitvoering wordt daarbij gemonitord en geëvalueerd. Tot slot is het belangrijk om het hele project en het participatieproces te evalueren. De leerpunten hieruit vormen de basis voor volgende projecten en versterken het lerend vermogen van zowel overheden als burgerinitiatieven.

Voorop staat natuurlijk dat je een participatieproces altijd goed moet uitvoeren.
Ontbreken daarvoor de juiste randvoorwaarden — zoals budget, (politieke) wil, tijd en de juiste competenties — dan kan het proces beter niet worden gestart. Oftewel: doe het goed, of doe het niet. Een slecht georganiseerd en uitgevoerd participatieproces leidt bij alle partijen tot teleurstelling.

Over wat een ‘goed’ participatieproces is, kan echter lang worden gepraat. De kwalificatie ‘goed’ is van veel factoren afhankelijk en verschilt bovendien per stakeholder. Wat voor de één goed is (‘een proces dat binnen de gereserveerde tijd is afgerond, zodat het beleidsvoorstel op tijd naar de minister kon’), is voor een ander slecht (‘ik had te weinig tijd om alle dikke rapporten goed door te kunnen nemen’).

Vanuit de overheid bezien is het belangrijk dat er een zorgvuldig en navolgbaar proces wordt doorlopen: een proces dat zo goed mogelijk in interactie met stakeholders is ontworpen en dat tot een kwalitatief goed beleidsresultaat leidt. Je doet als overheid hiervoor je stinkende best, op basis van alles wat je weet en geleerd hebt over participatieprocessen. Daarbij is het niet het doel om iedereen tevreden te stellen of om een maximaal draagvlak te verwerven.

Terug naar de titel: ‘Wat is nodig om tot echte burgerparticipatie te komen?’
Wat betekent ‘echte’ in ‘echte burgerparticipatie’ voor elke stakeholder? Als voorzet voor een antwoord worden hierboven al flink wat randvoorwaarden genoemd: een gezamenlijk traject van begin tot eind, een constructieve inhoudelijke dialoog, volledige transparantie, gezamenlijk tot stand gebrachte oplossingen, optimaal werkende resultaten, betere verhoudingen, meer onderling vertrouwen en versterking van het lerend vermogen aan beide kanten. Later worden ook nog genoemd: een open beleidsproces en open beslisruimte, het creëren van een gelijk speelveld, en een gezamenlijk gedragen set werkafspraken. Is het gek dat, als je alleen al aan deze randvoorwaarden wilt voldoen, de praktijk weerbarstig is?

Los van het aantal randvoorwaarden, zijn er ook kanttekeningen bij enkele ervan te plaatsen. Zelf zetten we bijvoorbeeld vraagtekens bij de gewenste ‘volledige transparantie’. Volledige transparantie is ook vanuit de overheid bezien een lovenswaardig streven, maar het is niet altijd wenselijk. Het is soms belangrijk dat bestuurders, ambtenaren en andere stakeholders vrijelijk van gedachten kunnen wisselen om tot goede oplossingen te komen. Volledige transparantie kan die interne discussies belemmeren.

Daarnaast is volledige transparantie voor de overheid niet altijd mogelijk, bijvoorbeeld vanwege de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG). Ten derde: alles delen is niet alleen kostbaar (denk aan het anonimiseren), maar kan ook leiden tot minder inzicht of overzicht. Belanghebbenden hebben lang niet allemaal tijd of behoefte om alles door te nemen.

Het gaat hier nadrukkelijk niet om het achterhouden van informatie, maar om het vinden van een balans tussen transparantie en andere relevante belangen. Een zorgvuldige afweging van de specifieke situatie is essentieel om te bepalen welke mate van transparantie het meest geschikt is.

Het voorbeeld van transparantie laat zien hoe lastig het is om te voorspellen hoeveel waarde verschillende stakeholders hechten aan verschillende randvoorwaarden — en hoe de ene randvoorwaarde de andere kan beïnvloeden. Het antwoord op de vraag ‘Wat is nodig om tot echte burgerparticipatie te komen?’ is dus contextafhankelijk. Maar niet volledig. Er zijn wel degelijk uitgangspunten die altijd gelden. We noemen er drie:

• Ten eerste: bij elk participatieproces gaat het erom dat je de gewenste randvoorwaarden expliciteert en de dilemma’s bespreekbaar maakt met alle stakeholders. Dilemma’s, omdat vasthouden aan de ene randvoorwaarde vaak ten koste gaat van één of meerdere andere. Zo kan volledige transparantie ten koste gaan van voortvarendheid.
• Ten tweede: het contextafhankelijke karakter van randvoorwaarden biedt ook kansen. Je kunt ermee variëren, omdat de context tijdens het proces vaak verandert. In de eerste fase kan het verbeteren van de onderlinge verhoudingen belangrijker zijn; aan het eind willen stakeholders wellicht vooral tot optimaal werkende oplossingen komen.
• Ten derde: de twee bovenstaande punten hebben weinig effect als er geen oprechte wil is om een navolgbaar, inhoudelijk onderbouwd proces te ontwerpen en te volgen, én als over gemaakte keuzes niet duidelijk wordt gecommuniceerd.