Word lid van de club van stoute ambtenaren!

Met het programma Andere Overheid wilde het kabinet-Balkenende II een flinke impuls geven aan het anders werken van de overheid: ‘Denken vanuit de klant, voorkomen van bureaucratie, samenwerken tussen overheidslagen door de kokers heen, luisteren naar burgers, lef om zaken anders aan te pakken. En gewoon doen, dat is Andere Overheid.’
Op het moment dat het boekje Ambtenaar op expeditie! uitkwam, stapte Thom de Graaf, verantwoordelijk minister voor Bestuurlijke vernieuwing op. In die twee jaar van Thom de Graaf leek het erop dat de politiek echt aandacht had voor de organisatie en werkwijze in het publieke domein. Daarvoor en daarna heb ik weinig gemerkt van echte aandacht vanuit de politiek voor de publieke dienstverlening. De politiek boekt wel makkelijk bezuinigingen op het ambtenarenapparaat in, wisselend onder het mom van deregulering, decentralisatie en ‘je gaat erover of niet’.

Leiderschap
Het effect van deze politieke bemoeienis is dat de gewenste kanteling eerder vertraagd dan versneld is. De werklast is toegenomen. Angst en controle ook. En de naar binnengekeerde, rationele cultuur is nog steeds dominant. Er wordt ‘afgerekend’ en ‘uitgerold’. Het bewustzijn dat er wordt gewerkt in een nogal eenzijdige cultuur (denk aan opleidingsniveau, inkomen en politieke voorkeuren) is nauwelijks aanwezig. De kans op ‘groepsdenken’ is dus groot.
Het zou de politiek sieren als bestuurders leiderschap zouden tonen in de manier waarop anno 2017 maatschappelijke vraagstukken worden aangepakt. Dus open staan voor beleidsalternatieven, zo nodig samenwerking over sectorgrenzen en overheidsniveaus heen afdwingen. Ambtenaren stimuleren om te innoveren en ze steunen bij vernieuwende manieren van beleidsontwikkeling. En zelf het goede voorbeeld geven door het land in te trekken en belangstelling te tonen voor initiatieven uit de samenleving.

Gaat er dan niets goed? Gelukkig zijn er voorbeelden dat het anders kan. Vooral bij gemeenten en waterschappen zie ik voorbeeldige bestuurders en kantelende ambtelijke organisaties. Ook uitvoeringsorganisaties experimenteren zichtbaar met andere manieren van aanpakken. Den Haag blijft daarbij achter. De voorbeelden, die ik op rijksniveau ken in het fysieke domein zijn allemaal ‘buiten de lijn’ georganiseerd. Ik noem het Deltaprogramma, de programma’s Beter Benutten en Eenvoudig Beter en het Grondstoffenakkoord. Opvallend dat in deze voorbeelden de resultaatgerichtheid samengaat met een naar buiten gerichte blik en met samenwerking over de grenzen van ministeries en bestuursniveaus heen. En in al deze voorbeelden zijn het ondernemende collega’s die het verschil maken.
Mooi dat het overleg van secretarissen-generaal in hun advies aan de informateur[2] bevestigen te streven naar ‘een wendbare, innovatieve overheid, die midden in de samenleving staat’. Daarbij introduceren zij het ‘Strategielab’, als illustratie van een nieuwe aanpak voor complexe problemen, waarin ‘onconventioneel en grensoverschrijdend wordt samengewerkt aan de beste ideeën’. Dat sluit dus mooi aan bij de hiervoor genoemde goede voorbeelden. De vraag, die deze inhoudelijk sterke brief aan de informateur bij mij oproept is, waarom we binnen het ambtelijk apparaat zo weinig van deze visie van de hoogste ambtelijke bazen merken. Wat is hun visie op de transitie van de overheid en welke rol pakken zij zelf en verwachten zij van hun DG’s, directeuren en afdelingshoofden? Wat houdt hen tegen om het ‘gewoon te doen’?

Een vak
Voor mij is ambtenaar zijn een vak. Bij dat vak hoort het omgaan met de politieke bestuurders. Voor alle bewindspersonen, die ik heb mogen dienen geldt tot de dag van vandaag groot respect voor hun inzet en voor de offers die zij voor de publieke zaak wilden brengen. Van één van mijn bazen bij de Rijksplanologische Dienst leerde ik dat je als ambtenaar bewindslieden, die heel veel en heel veel tegelijkertijd willen aanpakken, wat moet afremmen. En bewindslieden, die nauwelijks in beweging komen mag je best wat opjutten. Kortom: een ambtenaar wordt ervoor betaald om de spanning op te zoeken.
Wat ik tot de dag van vandaag om me heen zie is vaak het omgekeerde: het is vooral Yes minister, risicomijdend gedrag gericht op het uit de wind houden en ‘pleasen’ van de politieke bazen. Een collega bij (destijds) Verkeer en Waterstaat verwoordde het bij zijn overstap naar het bedrijfsleven zo: ‘Ambtenaren gaan veel te vaak op de stoel van politici zitten, praten hen naar de mond, denken voor hen.’ De opdracht van de civil servant is om de politiek eerlijk te adviseren. Van een beleidsambtenaar mag je toch verwachten dat ieder beleidsadvies bestaat uit de schets van de voor- en nadelen van tenminste enkele beleidsalternatieven. Helaas komt dat nauwelijks (meer) voor. Je vraagt je af, waar en door wie beginnende ambtenaren de kneepjes van het vak worden bijgebracht?

Goede dienaar
Wat maakt anno 2017 een ambtenaar tot een goede dienaar van het publieke belang? Ik noem 10 punten:

• Als dienaar van het publieke belang moet je altijd de maatschappelijke opgaven centraal stellen, ook als institutionele belangen je naar binnen zuigen.
• Voor je aan de slag gaat moet je altijd nagaan met welke andere collega-ambtenaren en betrokkenen je staat opgesteld om een specifiek maatschappelijk doel te bereiken en wat ieders rol en verantwoordelijkheid daarbij is. Een ambtenaar moet tot samenwerken bereid en in staat zijn.
• De beleidsambtenaar moet zich steeds bewust zijn van rol en verantwoordelijkheid. Is hij of zij kaderstellend, richtinggevend, coalitiebouwend of faciliterend[3] betrokken in het beleidsproces?
• Bij het werken aan een maatschappelijke opgave dien je als ambtenaar steeds te zorgen voor voldoende rugdekking door je ambtelijke en politieke opdrachtgevers. En voor de ambtelijke en politieke opdrachtgevers geldt dat die de rugdekking ook echt moeten geven. Het gaat hierbij om vertrouwen. De opdrachtgevers moeten daarbij kunnen rekenen op toereikende voortgangsinformatie. Bij verantwoordelijk zijn hoort regelmatig verantwoording afleggen.
• De beleidsambtenaar van nu moet zich bekwamen in de kunst van de communicatieve zelfsturing[4]. Dat betekent ook zelf focus aanbrengen in het werk. In de veelheid werk grenzen kunnen stellen. Het ‘nodige’ onderscheiden van het ‘nuttige’ en het ‘aangename’. En de ambtelijke bazen, afdelingshoofden en directeuren moeten de beleidsambtenaar daarbij steunen en ontzorgen.
• Om politieke keuzes goed te kunnen maken dient de ambtenaar steeds op hoofdpunten meerdere beleidsalternatieven met voor- en nadelen te schetsen.
• Om relevante beleidsalternatieven te kunnen schetsen dient een dienaar van de publieke zaak zich te kunnen identificeren met meerdere wereldbeelden. Niet alleen de klassieke links-rechts tegenstelling (een meer individualistisch, dan wel een meer collectivistisch wereldbeeld), maar ook vanuit het perspectief van degenen, die zich in de samenleving niet gezien voelen. In de Haagse beleidscultuur zijn weinig mensen te vinden die het perspectief snappen van de mensen die op de PVV of DENK hebben gestemd.
• Om relevante adviezen te kunnen geven dient de beleidsambtenaar toegang te hebben en gebruik te maken van ‘state of the art kennis’ op het betreffende beleidsterrein. Dat betekent ook inzicht in nieuwe technologie en de ontwikkeling van de informatie samenleving (met 5G, internet of things en big data). Slim zijn in processen organiseren moet samen gaan met inhoudelijke kennis van zaken.
• Van een rijksambtenaar mag worden verwacht dat zijn of haar kennis verder gaat dan de vierkante kilometer rond het Binnenhof. Heel Nederland is zijn of haar werkgebied. Dat vraagt dus het bewustzijn en de bereidheid om onder de Haagse kaasstolp vandaan te kruipen. Als je in dienst van het Rijk werkt lijkt het mij niet te veel gevraagd om nieuwsgierig te zijn naar wat er speelt in Parkstad Limburg of Holwerd aan Zee.
• Tenslotte mag van de dienaar van de publieke zaak verwacht worden voldoende tijd te nemen voor regelmatige reflectie, open te staan voor feedback vanuit de directe collega’s en vanuit het veld en steeds bereid te zijn om al doende te leren. Dat betekent ook in staat zijn om de eigen leeromgeving vorm te geven en steeds bereid zijn om zowel leerling als meester te zijn.
• Met dit tiende punt leg ik de bal uitdrukkelijk bij iedere ambtenaar zelf. Hoe belangrijk ook, van de politiek, of de ambtelijke top alleen kan het niet komen. Iedere ambtenaar is zelf verantwoordelijk voor het onder de knie krijgen van het vak dat al doende wordt geleerd. Wacht niet af, maar begin zelf je eigen leergroep en vraag een spiegel aan die collega, die volgens jou vakbekwaam is.
• Nieuwe gemeenschappelijke taal
  Het kantelen van de overheid betekent niet dat alles anders moet. Wel dat er nieuwe rollen en vaardigheden gecombineerd moeten worden met enkele klassieke. Hier hoort ook een nieuwe en gemeenschappelijke taal bij zodat we weten waar we het over hebben. Het schema hieronder laat de nieuwe rolverdeling helder zien: de klassieke taken staan links in het schema. De nieuwe rechts. Aandacht is nodig voor de groei van het repertoire aan de rechterkant (samenwerken en faciliteren) en voor de wijze van combineren met de taken aan de linker kant.
  Deze transitietaal is ook prima terug te lezen in de brief van de SG’s. Het is nodig, dat deze taal op alle ambtelijke niveaus wordt gesproken en gepraktiseerd: SG’s, DG’s, directeuren, afdelingshoofden en medewerkers. Buiten, maar zeker ook ‘in de lijn’. Dat zou betekenen dat in alle functioneringsgesprekken en bij alle waardering- en beloningsbeslissingen niet alleen gekeken wordt naar het resultaat, maar ook naar samenwerking en externe dienstbaarheid. Anno 2017 is dat nog een wenkend perspectief

Spiegel
De afgelopen twee en half jaar heb ik me als ‘adviseur ruimtelijke activering’ aan de kant van ondernemende burgers, maatschappelijke ondernemers en ondernemende ambtenaren en bestuurders opgesteld. Als je vanuit hun perspectief naar de overheid kijkt, is er nog ‘ruimte voor groei’. Zeker voor ‘Den Haag’ geldt dat veel beleidsambtenaren heel druk met elkaar bezig zijn en als ze naar buiten treden vaak ‘op zenden staan’ en de ‘Haagse patatsnijder’ bevestigen (‘daar ga ik niet over, daar moet je bij instantie X of Y voor zijn’).
Ministeries vragen stad- en landmakers op te treden in ‘hun show’, maar als die show weer voorbij is, wordt vaak de verbinding verbroken. In heel veel praktijken is het ideaal van ‘de ontzorgende overheidsparticipatie, die de maatschappelijke energie stimuleert’[5] nog ver weg. Daarmee worden kansen gemist, ook bijvoorbeeld in de transitie naar duurzame energie en circulaire economie.
Uit interviews met 15 landmakers[6] blijkt dat veel praktijken worstelen met de bureaucratie en de gevestigde belangen die vaak horen bij het werken binnen de systeemwereld van het Huis van Thorbecke. Ze ontwikkelen actief nieuwe werkprocessen buiten de systeemwereld om. Hoe meer de praktijkhouders kunnen spelen met de vrijheid van handelen en directe zeggenschap buiten het Huis van Thorbecke terwijl ze de besluitvormingskracht van de formele, wettelijke instituties op het juiste moment kunnen inzetten, hoe succesvoller de ontwikkeling.
In diverse praktijken wordt onderzocht hoe overheden hun formele taken en rollen los kunnen laten en leren te vertrouwen op andere partijen door deel te nemen aan processen als actor die medeverantwoordelijk is voor een gezamenlijk uitkomst. Dat vraagt een overheid die durft los te laten door maximaal mandaat te geven, financiering over te dragen of ruimte voor maatschappelijke initiatieven te creëren en toch een betrokken, betrouwbare en stabiele partner zijn. Een overheid, die niet boven, maar naast de partijen staat.
De verhalen van stad en landmakers zijn boeiend omdat ze bestaande conventies loslaten en zich persoonlijk engageren met een onderwerp en met een gebied. Liefde voor het vak, liefde voor de mensen, de eigen biografie, liefde voor de schoonheid van ons land, blijdschap over succes en soms bescheidenheid over de eigen rol worden vermengd met frustraties over bureaucratie, boosheid over veronachtzaming of zorgen over wantrouwende instanties.

Ons boekje Ambtenaar op expeditie! was een pleidooi voor een ondernemende ambtenaar, die zijn of haar werk ziet en inricht als een expeditie. Samen met collega-ambtenaren en belanghebbenden probeert die ‘andere ambtenaar’ vooraf het maatschappelijke doel scherp te stellen. Daarna gaat het proces van samen beleid maken en uitvoeren van start over pieken en door dalen.
Onzekerheid en onvoorspelbaarheid, eigen aan het beleidsproces, dienen te worden omarmd. Dat vraagt van ambtenaren durf in een ambtelijke cultuur waar nog veel angst en dus controle heerst. Dat vraagt ook creativiteit om alternatieven te beproeven voor tijd- en energieslurpende bureaucratische rituelen, zoals het eindeloos klassiek vergaderen en nota’s schrijven als doel op zich.
Wil de overheid echt – en graag een beetje snel – kantelen dan moeten er meer ambtenaren zijn die zich aansluiten bij de groep ‘stoute ambtenaren’: ondernemende ambtenaren die de samenleving centraal stellen. Ambtenaren, die niet wachten tot hun bazen zover zijn. Ambtenaren, die gedreven vanuit publieke waarden zich voluit wijden aan de maatschappelijke opgaven. Ambtenaren, die risico durven te nemen, elkaar steunen en samen laten zien wat het betekent in dienst te staan van het publieke belang.