Hoe reageren gemeenten op de coronacrisis, wat is de rol van burgemeesters en hoe zit het met de democratische legitimiteit van besluitvorming in crisistijd? Het Instituut Fysieke Veiligheid (IFV) geeft antwoord op deze vragen in haar nieuwste rapport, hier besproken door Lex Cachet.
Elke crisis is anders. En dus stelt elke crisis zijn eigen eisen. Hoeveel kennis en ervaring we ook hebben, een nieuwe crisis vormt altijd ook een nieuwe uitdaging. Naast beschikbare kennis en ervaring, onmisbaar en van onschatbare waarde, is er ook behoefte aan flexibiliteit, improvisatievermogen en creativiteit. Wie klakkeloos alleen maar aan eerdere crises ontleende draaiboeken of protocollen volgt, zal de problemen eerder groter dan kleiner maken.
Crisisstructuur functioneert met gebreken
De huidige coronacrisis illustreert dat als geen andere crisis in onze tijd. Met acute crises – natuurrampen, vliegtuigongelukken, terroristische aanslagen – hebben we inmiddels meer ervaring dan ons lief is. Met langdurige slepende crises – hongersnood door mislukkende oogsten, aids, klimaatverandering – hebben we enige ervaring, maar veel minder dan met acute crises. Met een heel lang slepende wereldwijde crisis, afgewisseld door perioden van acute crisis in vele afzonderlijke landen, hebben we niet eerder echt ervaring opgedaan. Zeker niet in ons land maar waarschijnlijk nergens. Toch is dat precies de structuur van deze corona crisis.
‘Gemeenteraden staan formeel al maanden buiten spel’
Dat de beschikbare kennis en ervaring en de organisatorische crisis infrastructuur die we hebben opgebouwd, werken en tegelijkertijd tekortschieten in de huidige crisis komt duidelijk naar voren in het derde onderzoek in een reeks van het Instituut Fysieke Veiligheid (IFV) over de gemeentelijke respons op de coronacrisis. Ja, de samenwerking tussen gemeenten in het regionale verband van de veiligheidsregio’s werkt. Ja, het stelsel van de GRIP-niveaus – de opeenvolgende alarmeringsfasen -werkt. Maar wie had ooit kunnen vermoeden dat we al meer dan zeven maanden landelijk in een GRIP 4 situatie zouden kunnen zitten? In termen van lokale democratie verdient het huidige regime natuurlijk geen schoonheidsprijs. Gemeenteraden staan formeel al maanden buiten spel. Dat is nooit de bedoeling van de wet op de Veiligheidsregio’s geweest. En de voorzitters van de 25 veiligheidsregio’s hebben zich inmiddels een positie ‘sui generis’ verworven. Onbedoeld lijken de andere burgemeesters naar de tweede rang verbannen te zijn: “niet meer dan adviseurs, die strikt genomen geen verantwoordelijkheid dragen voor de maatregelen die genomen worden” (p. 8).
‘Voor burgemeesters weegt het praktische nut zwaarder dan de juridische zuiverheid’
In termen van bestuurlijke effectiviteit valt er niet zo veel te klagen. In termen van legitimiteit en vooral rechtsstatelijkheid van de bestuurlijke maatregelen is het een ander verhaal. Opvallend is dat uit deze rapportage naar voren komt dat voor de burgemeesters het praktische nut duidelijker zwaarder weegt dan de juridische zuiverheid. Niet onbegrijpelijk misschien, gezien de aard van de crisis, maar juist vanuit de positie van burgemeesters gezien ook wel zorgelijk. Is het niet juist de burgemeester die wettelijk gezien de eerstverantwoordelijke is voor de kwaliteit van lokaal bestuur en lokale besluitvorming?
Zorgelijk is ook dat het (lokale) openbaar bestuur – net als de zorg – tekenen van uitputting begint te vertonen. Nu de crisis lang duurt en na de zomer het karakter van een tweede golf heeft gekregen, eist dat ook zijn tol van bestuurders en ambtenaren.
Zij zijn – letterlijk – moe van al het extra werk dat de coronacrisis met zich meebrengt. Ze komen niet of onvoldoende toe aan regulier werk dat eerder is blijven liggen en ze missen collega’s door (vermoedelijke) ziekte.
Effectiviteit boven legitimering
Een ongekende crisis als deze laat onbarmhartig de sterke en zwakke punten zien in de organisatie van het binnenlands bestuur. Het lokale bestuur lijkt grosso modo de problemen vooralsnog redelijk aan te kunnen. Burgemeesters verwachten wel dat zich op enige termijn grote financiële en sociale problemen op gemeentelijk niveau zullen voordoen. Bovenlokaal spelen provincies in een crisis als deze geen rol van enige betekenis. Heel anders ligt dat voor hulpconstructies – gemeenschappelijke regelingen – als veiligheidsregio’s en GGDen. Zolang de Covid-19 wet nog niet in werking is getreden, is de rol van de veiligheidsregio’s en hun noodverordeningen cruciaal. Zij – in het bijzonder hun voorzitters – voeren rijksbeleid uit, door middel van noodverordeningen en dat heeft gewerkt. Ook over de rol van de GGD zijn burgemeesters gematigd positief. Ze kunnen zich niet vinden in de vaak harde kritiek van anderen op de GGD. Wel constateren ze vaak met enige spijt dat niet zij maar wethouders (Volksgezondheid) bestuurders van de GGDen zijn: dat vinden ze onhandig. Vanuit het perspectief van de bestuurdersdemocratie is het alweer een indicatie dat effectiviteit momenteel veel zwaarder weegt dan democratische legitimering.
‘Burgemeesters lijken wars te zijn van al te veel juridische haarkloverij’
Begrijpelijk is dat de Covid-19 wet in wording – de wet die de fundamentele inbreuken op grondrechten alsnog een wettelijke basis moet geven – in burgemeesterskring niet op groot enthousiasme kon rekenen: het wetgevingsproces heeft (veel) te lang geduurd, het gaat toch goed zoals het gaat, er zijn toch al andere wetten die als handvat kunnen dienen en er is te veel juridisch en politiek gedoe over. Ook hier lijken burgemeesters zich vooral als ‘practioners’ te profileren; wars van al te veel juridische haarkloverij. Onbewust en onbedoeld lijken burgemeesters het adagium van Barber te onderschrijven dat het allemaal beter gaat als burgemeesters de wereld zouden regeren.
Burgers bij de les krijgen
Tenslotte zie je in deze nuttige tussenrapportage twee thema’s terug die recent een belangrijke rol in bestuur en maatschappij hebben gespeeld. Enerzijds is dat de constatering dat het er voor bestuurders, politie en handhavers alleen maar lastiger op wordt als de maatregelen versoepeld worden. Zodra het gevoel van urgentie wat afneemt en de maatschappelijke speelruimte wat toeneemt, wordt het lastig eenduidig vast te leggen wat kan en wat niet kan en neemt het maatschappelijk verzet tegen elke vorm van beperking snel toe. De grote uitdaging voor de komende tijd is dan ook ‘de bevolking weer bij de les zien te krijgen’. Anderzijds leren de ontwikkelingen in dit najaar ook dat in een klein land als Nederland de mogelijkheid van differentiatie qua maatregelen tussen regio’s, laat staan tussen gemeenten, veelal een illusie is. Burgemeesters wensen juist dat maatregelen op lokaal niveau niet te ver uiteenlopen. Het is, menen ze, simpelweg niet uit te leggen dat de kermis in de ene gemeente wel mag worden gehouden en in een andere nabijgelegen gemeente niet.
