Bestuurskundige lessen van Arthur Docters van Leeuwen


Anderhalve maand geleden overleed oud-topambtenaar Arthur Docters van Leeuwen. Bijzonder hoogleraar Bestuurskunde Zeger van der Wal las zijn memoires en deelt drie bestuurs- en veranderkundige lessen van deze publieke vernieuwer in hart en nieren.

Wat een heerlijk boek voor een bestuurskundige. Echt smullen geblazen! Vooral ook omdat de tijdslijn eigenlijk parallel loopt met die van mijn eigen jeugd, studietijd en daarna mijn coming of age als politicoloog, ambtenaar, bestuurskunde promovendus en uiteindelijk academisch onderzoeker en adviseur, uitmondend in een mooi hoogleraarschap.
De passages over de krakersrellen bijvoorbeeld, die om de hoek van mijn ouderlijk huis in Amsterdam plaatsvonden (ik was toen 6), waarbij ik de scherpe geur van rook en traangas nu nog kan terughalen, lezen als een thriller van iemand die er ‘echt bij was’. Ze gaven mij weer een nieuwe perspectief op die gebeurtenis, vooral vanuit het perspectief van interbestuurlijke samenwerking en crisisbeheersing (lang voordat deze begrippen door collega’s van bestuurskundige onder grond werden voorzien).

Een ambtelijke legende
Voordat ik aan de hand van nog een paar markante passages 3 bestuurskundige lessen identificeer, eerst nog een grappige anekdote.
Van Leeuwen’s ambtelijke carrière begon pas echt toen hij aantrad bij de prestigieuze Inspectie der Rijksfinanciën, de afdeling binnen het ministerie van Financiën die andere ministeries streng in de gaten houdt met de rijksbegroting in de achterzak. Mijn eigen carrière, die een heel andere wending heeft genomen en zich zeker niet kan meten met die van Docters, begon daar in zeker zin ook. In 2000 als derdejaars student Politicologie, mocht ik daar 3 maanden stage lopen. Ik was nog behoorlijk groen en vond het allemaal erg spannend. Toch was het mijn eerste echte kennismaking met een grote overheidsorganisatie die, zo terugkijkend, heel vormend is geweest.

‘Ambtenaren van de klassieke stempel spraken over Docters van Leeuwen als een ware ambtelijke legende’

Door de nog wat klassieke typen ambtenaren die daar rondliepen werd nog steeds, inmiddels 20 jaar na dato, over Docters van Leeuwen gesproken. Hij werd daarbij neergezet als een ware ambtelijke legende. Zo vertelde een inspecteur me eens gniffelend dat Van Leeuwen ooit het idee had om een bel op de gang te hangen die inspecteurs met een lumineus idee konden laten luiden, zodat iedereen tenminste weer eens zijn kamer uit zou komen om met elkaar te brainstormen over dat idee. Dat men 20 jaar na dato nog steeds gloedvol sprak over ‘die bel op de gang’ (die er niet eens is gekomen) zegt overigens ook wel iets over het elan en excitement (of het gebrek daaraan) van de karakters die toentertijd op ministeries rondliepen – en waar Van Leeuwen ook met veel (vileine) humor en soms frustratie over schrijft.
De drie beloofde bestuurskundige, en vooral ook veranderkundige lessen:

Keep your friends close, but your enemies closer
Van Leeuwen’s succes in majeure vernieuwingsoperaties kent in ambtelijk Nederland bijna zijn gelijke niet. Zo was hij verantwoordelijk voor het straktrekken van de disfunctionele en hobby-achtige lappendeken aan politiekorpsjes die Nederland in de jaren ‘70 en ‘80 kende – als reorganisatie in feite de voorloper van de Nationale Politie-beweging van de afgelopen 10 jaar. Prachtige inzichten hierbij zijn bijvoorbeeld de gesneuvelde plannen voor een provinciepolitie, in zijn ogen reeds in de jaren ‘80 nodig om de opkomende georganiseerde drugscriminaliteit het hoofd te bieden. Klaas Bruinsma, wie kent hem nog? De provinciale politie kwam er zoals we weten niet. Alleen een nieuwe provincie, Flevoland, merkt Docters droogjes op. Hij slaagde er daarnaast in de institutioneel overbodige, van goudgerande arbeidsvoorwaarden voorziene heren van de Bescherming Bevolking (of BB) te vervangen door een professionele rampenbestrijdingsinfrastructuur. En natuurlijk de koude oorlogsorganisatie BVD om te vormen en uit te bouwen tot een bredere en veel professionelere veiligheidsdienst.

‘Docters van Leeuwen was meester in het verleiden of juist voor het blok zetten van mogelijke tegenstanders’

 Zijn successen lijken in ieder geval deels te verklaren door zijn feilloze gevoel voor het neerzetten van bondgenoten op cruciale plaatsen, maar misschien nog wel meer door het verleiden of juist hard voor het blok zetten van mogelijke tegenstanders. Door dat zo te ensceneren dat bewindslieden en hun secondanten publiekelijk lastige standpunten moesten verkopen – bijvoorbeeld in de Ministerraad – en hun angst om daardoor nat te gaan meesterlijk te exploiteren, kreeg hij vaak zijn zin én liet hij ook zijn politieke en ambtelijke bazen zelf schijnen op momenten die ertoe deden. Een mooi voorbeeld is het uitspelen van minister Rietkerk van BZK tegen AZ-topambtenaar Hoekstra omtrent budgettaire hardnekkigheid in crisisbestrijding, een strategie die werd beklonken tijdens een enorme zuipsessie bij de minister op de kamer, met meerdere flessen Red Label – ‘niet te zuipen’ volgens Docters maar desalniettemin! ‘Ego-management’ als topambtelijke kerncompetentie.

Wees niet te beroerd soms flink met geld te smijten
In tijden van perma-ombuiging en fiscale druk om ‘meer met minder te doen’ (dit anomale begrotingsjaar even buiten beschouwing latende), klinkt dit wellicht als een wat ambigue les. Toch laten de successen van Docters, soms in bijna onmogelijke omstandigheden, zien dat door de beurs te trekken barrières kunnen worden geslecht en problemen later in het proces voorkomen kunnen worden. Ook zijn principe om kosten juist in de beginfase niet te laag in te schatten – iets dat maar al te vaak gebeurt, niet in het minst door bestuurders – zorgde vaak later in het proces voor ruimte en speelt ongetwijfeld ook een rol in hoe we achteraf zijn successen evalueren en framen.

‘Door de beurs te trekken kunnen barrières worden geslecht en latere problemen voorkomen worden’

Bestuurskundig is vooral interessant hoe financiën als hefboom werden ingezet om issues tussen overheidslagen onderling glad te strijken. Door soms met de beurs door het land te trekken – uiteraard altijd gefiatteerd door het hoogste ambtelijk en politiek gezag – of juist weer om (veel) geld te vragen om een urgente, near impossible politieke wens in vervulling te laten gaan, en door gemeenten, provincies en uitvoeringsorganisaties in te zetten om lastige of overtollige ambtenaren te plaatsen of competente crisismanagers naar zich toe te halen (jonkheer Charles Verheijen is hier een prachtig voorbeeld van), wist Docters de klus te klaren. Een interessante vraag is overigens wel of het in ons huidige tijdperk even goed zou lukken juist het gezag en de autoriteit van de Rijksoverheid in te zetten om gemeenten en provincies in het gareel te krijgen. Al helpt een goed gevulde beurs nog steeds meestal wel.

Ontwikkel gevoel voor de politieke onderstroom ten aanzien van vernieuwing
Legendarische literatuur over change management van Harvard collega Kotter leerde het ons al: als er onder het topmanagement geen serieuze coalition of the willing bestaat waarbij ‘zeker 75 procent ervan overtuigd is dat de status quo onhoudbaar is’, zal iedere hervormingsoperatie sneuvelen. Begin er dan liever niet aan. Docters lijkt Kotter’s lessen ter harte te hebben genomen, zelfs al voordat hij ze opschreef.

‘Docters van Leeuwen had een feilloos gevoel voor de verschillende onderstromen en maakte daar op het juiste moment gebruik van’

Dat betekent overigens niet dat hij niet bereid was te knokken en te vechten voor hervormingen waar hij in geloofde. Juist wel. Hoe lastiger, hoe harder hij zich erin vastbeet. Nee, wat ik hier bedoel te zeggen is dat hij een feilloos gevoel leek te hebben voor het samenbrengen van politieke, maatschappelijke en ambtelijke sentimenten ten aanzien van majeure hervormingen en op die manier een window of opportunity wist te creëren wanneer diverse onderstromen bij elkaar kwamen. De bekende beleidswetenschapper Kingdon zou hem absoluut omschrijven als een policy entrepreneur. Dit verklaarde ongetwijfeld ook – zie het voorbeeld van het opzetten van de AFM in 1999 waarbij Gerrit Zalm de voor een minister van Financiën toch gulle boodschap meegaf: ‘maak het niet te gek’ – waarom hij vaak over voldoende middelen beschikte om zijn klus te klaren. Als de sense of urgency hoog was, werd Docters naar voren geschoven.
Is alles dan alleen maar positief? Vijanden heeft hij zeker gemaakt en onomstreden was hij zeker niet. Maar gezien de hervormingen die hij heeft weten te bewerkstelligen, is het des te bewonderenswaardiger dat hij nog steeds zoveel fans heeft.

*Dit artikel verscheen oorspronkelijk bij Haagse Beek.

Vond je dit artikel interessant? Lees alle artikelen van: Zeger van der Wal
Deel dit artikel

Er is 1 reactie op dit artikel

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd.

*

    ">Tom van Doormaal

    Ergens las ik dat het op nationaal kaders scheppen, waarbinnen lagere overheden zinvol en effectief hun verantwoordelijkheid kunnen nemen, het moeilijkste onderdeel is van het openbaar bestuur. Arthur had daar gelijk in, als ik elke dag zie hoe nationaal met miljarden wordt geschoven, terwijl de gemeenten in een vruchteloos rollenspel over taken en budgetten zijn verwikkeld.
    Je kunt zeggen dat Rijk en Regio met de rug naar elkaar toe staan. Dat kost beter benutbare energie.
    Maar waar had hij het er over?

    29 sep 2020