Publieke dienstverlening kan opgevat worden als het leveren van diensten en activiteiten ten voordele van ‘het grote publiek’ en is daarmee het voornaamste vehicle waarmee overheden aan de behoeften van burgers kunnen beantwoorden (Shittu, 2020). Het begrip dient als een tastbare verbinding tussen overheid en burgers, is een bewijs van natievorming en vertegenwoordigt de waarden die naties hebben voor hun burgers (Walle & Scott, 2009). Publieke dienstverlening wordt het best begrepen door te beschouwen hoe het in de praktijk wordt gebracht (Spicker, 2009).
Beeld Shutterstock
De kwaliteit van de publieke dienstverlening in Nederland is al jaren een bron van kritiek. In Staat van de Uitvoering 2024[1] (ICTU-SvdU, p. 10) wordt geconstateerd dat ‘de complexiteit van wet- en regelgeving en de gebrekkige gegevensuitwisseling tussen uitvoeringsorganisaties de grote knelpunten blijven’, die een goede kwaliteit van dienstverlening in de weg staan. Niet voor niets is er binnen de overheid interesse ontstaan voor het begrip van (publieke) waarde-creatie (Moore, 1997). Publieke waarde kan begrepen worden als de bijdrage die organisaties of initiatieven leveren aan de maatschappij, dat wordt waargenomen door een breed publiek (Nijeboer, 2020). Oplossingen worden gevonden en uitgevoerd voor het aanpakken van maatschappelijke opgaven. De kritiek op dienstverlening en waarde-creatie komt van alle kanten, vanuit de samenleving en maatschappelijke organisaties, de media, de politiek en tenslotte ook van de uitvoerders van publieke dienstverlening zelf. In SvdU wordt erop gewezen dat ‘positief is dat uitvoeringsorganisaties zich vrijer voelen om knelpunten te benoemen’. Het aanpakken van de knelpunten blijft echter nog beperkt tot het aanpassen van individuele regels en het wegnemen van belemmeringen voor burgers en ondernemers. Maar organisatie- en sector-overstijgende problemen blijven nagenoeg onopgelost. Zij vragen om meer regie en samenwerking tussen uitvoeringsorganisaties onderling, en met politiek en beleid, zo wordt opgemerkt in de SvdU. En dat maakt het extra uitdagend.
Stand van de uitvoering in publieke dienstverlening
In de SvdU worden observaties gedaan over de huidige stand van de uitvoering van publieke dienstverlening (p. 11-14). De urgentie om de uitvoering te verbeteren neemt toe omdat de uitvoeringsketens in verschillende domeinen (jeugdzorg, asielopvang, armoedebestrijding en veiligheid) vastlopen. In de eerder ingezette verbeteringsprocessen is slechts een beperkte voortgang te bespeuren. In de SvdU wordt voorts opgemerkt dat er een brede complexiteitsreductie in de uitvoeringspraktijk noodzakelijk is om (nieuwe) verbeteracties een kans te geven. Te vaak leiden een hoge complexiteit en samenloop van regelingen tot schrijnende gevallen op individueel en/of gezinsniveau. Ook is de gegevensdeling tussen publieke uitvoeringsinstanties een knelpunt dat zich maar lastig laat oplossen. Naast praktische belemmeringen ontbreekt er ook een wettelijke basis voor gegevensdeling.
Vanuit het burgerperspectief bezien blijkt dat de ervaringen, met name bij complexere en meer frequente dienstverleningsvragen van burgers, negatief zijn
Vanuit het burgerperspectief[2] bezien blijkt dat de ervaringen, met name bij complexere en meer frequente dienstverleningsvragen van burgers, negatief zijn. Ook in het geval dat burgers meer ervaringen hebben met publieke dienstverlening en/of met uiteenlopende overheidsorganisaties, wordt de dienstverlening negatief beleefd. Wanneer burgers deels financieel afhankelijk zijn van de overheid voor hun inkomen (toeslag, uitkering), zijn ze vaker negatief over hun contacten met uitvoeringsorganisaties. Kortom: hoe ‘zwaarder’ het belang van publieke dienstverlening is voor burgers, hoe frustrerender hun ervaringen met overheidsinstanties zijn.
Daarnaast gaat de publieke dienstverlening gebukt de geringe uitvoerkracht van overheden die pijnlijk aan het licht komt in een aantal recente dossiers. Daarin wordt steeds vaker duidelijk dat de uitvoeringscapaciteit van de overheid – veelal in samenwerking met andere maatschappelijke partijen – tekortschiet. Recent brachten de Tijdelijke Commissie Uitvoeringsorganisaties (TCU) en de Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK) in beeld hoe falende uitvoeringsprocessen resulteren in ‘ongekend onrecht’ voor een groot aantal burgers. De gebrekkige uitvoering van hier opvolgende hersteloperaties – zoals bijvoorbeeld die van de kinderopvangtoeslagaffaire en aardbevingsschade in Groningen – draagt in de praktijk verder bij aan de vertrouwenscrisis waarvoor de Nederlandse overheid zich gesteld ziet. Ook de aanpak van de grote vraagstukken van onze tijd, waaronder verduurzaming, volkshuisvesting, ongelijkheid, energietransitie en klimaat, worden gekenmerkt door problemen rond uitvoerbaarheid. Net als transities die in voorgaande jaren zijn geïnitieerd, zoals de decentralisatie van het sociaal domein en de Omgevingswet, verhinderen problemen in de uitvoering het succesvol adresseren en aanpakken van urgente maatschappelijke vraagstukken. Falende uitvoering heeft een negatieve invloed op het vertrouwen van Nederlanders in hun overheid en de democratische rechtstaat. De toenemende onvrede van burgers leidt tot een actiebereidheid om het initiatief zelf ter hand te nemen. Vandaar dat er steeds meer bewonersinitiatief ontstaan op tal van terreinen….
Burgers zijn steeds hoger opgeleid en mondiger, waardoor hun verhouding tot bestuur en politiek verandert
Burgers zijn steeds hoger opgeleid en mondiger, waardoor hun verhouding tot bestuur en politiek verandert. Beleid wordt moeilijk uitvoerbaar waar burgers op elk moment gehoord willen worden. En burgers laten zich ook steeds meer horen om hun ontevredenheid te ventileren en hun afnemende vertrouwen in de overheid bij het leveren van publieke diensten. Er is steeds meer ervaring met participatie, in allerlei vormen, op allerlei niveaus en in allerlei gradaties, van beperkte inspraak tot volledige zelforganisatie. Een juiste keuze in hoe burgers betrokken en gehoord worden is vaak cruciaal voor hun medewerking aan en vertrouwen in het beleid. De vraagstukken van uitvoerbaarheid en participatie zijn dan ook nauw met elkaar verbonden.
Zowel vanuit het perspectief van de uitvoering van publieke dienstverlening, als vanuit het perspectief van de ‘ontvangende burger’ is het beeld van de kwaliteit en adequaatheid van het beleid negatief. We zien in verschillende domeinen dat burgers tussen wal en schip vallen, bijvoorbeeld als het gaat om de zorg voor en hulp aan de meer kwetsbare doelgroepen in de samenleving (jeugd, migranten, dak- en thuislozen, mensen met schulden en/of een laag inkomen, etc.). Als reactie daarop zien we collectieven van bewoners een deel van de tekortschietende publieke dienstverlening zelf ter hand te nemen. In Rotterdam zijn verschillende bewonerscollectieven actief die in buurten en wijken, in staat zijn om ‘de gaten die de lokale overheid laat vallen in haar publieke dienstverlening, zelf (deels) dicht te lopen’.
Inzichten uit het Wijkwijs-onderzoek
In het onderzoeksprogramma Wijkwijs richten we ons op het uitvoeren van zogenoemde community-based research waarin bewoners, stadsmakers en onderzoekers in kaart brengen wat er voor nodig is om onderdelen van publieke dienstverlening zelf te verzorgen en/of bewoners uit hun buurt of wijk, door de complexe wereld van regelingen, aanvraagvereisten en loketten te leiden en de juiste zorg of hulp te krijgen. In Wijkwijs doen we gestructureerd, langjarig en samen met bewoners onderzoek naar welke kennis en acties er nodig zijn om buurtbewoners in lastige situaties, vooruit te helpen, dan wel door zichzelf te helpen, of door toegang tot publieke dienstverlening te verkrijgen. Daarbij gaat het ook om ‘zachte’, intermenselijke dienstverlening zoals aandacht, verminderen van isolement en eenzaamheid, een plek om even ‘aan te monsteren’ voor een kop koffie of een gratis maaltijd. Ook gaat het om taallessen, het leren van praktische vaardigheden (naailessen), het uitvoeren (soms in betaalde opdrachten) van werkzaamheden in de openbare ruimte van een betreffende buurt, waarmee bewoners in lastige situaties, zichzelf – met hulp van anderen – een stap vooruit kunnen helpen.
Afrikaanderwijk en Vreewijk
In de wijken Afrikaanderwijk en Vreewijk is een collectief van bewoners ondersteund door twee Rotterdamse onderzoekers bezig om het hulp- en zorgaanbod voor uiteenlopende typen hulpvragen, (letterlijk) goed in kaart te brengen en te ontsluiten naar medebewoners. Waar is welke hulp of zorg beschikbaar en hoe kun je dat aanbod benutten? In het Trefpunt Vreewijk helpen bewoners, veelal als ervaringsdeskundigen, medebewoners bij het aanvragen van hulp of zorg bij bekende en minder bekende instanties. Zij maken letterlijk de wegen inzichtelijk die medebewoners kunnen bewandelen om geholpen te worden. Bijvoorbeeld door te helpen met het invullen van vaak complexe formulieren (die door het beleid van de gemeente ook alleen in Nederlands beschikbaar zijn). Soms worden bewoners door gemeentefunctionarissen zelfs doorverwezen naar het Trefpunt voor antwoorden op hun hulp- of zorgvragen.
Tarwewijk
In de wijk Tarwewijk gaat de publieke dienstverlening vooral om het aanpakken van zg. klimaat-onrecht dat een gevolg is van de ruimtelijke structuur van de wijk en het type bebouwing. Er is weinig groen, veel verstening in de openbare ruimte en de woningen zijn slecht geïsoleerd en vochtig en daardoor vatbaar voor schimmelvorming. Samen met bewoners worden door een stadssocioloog concrete maatregelen in beeld gebracht en uitgevoerd, zoals de ‘schimmelmiddag’ (voor het signaleren en aanpakken van schimmels in verouderde woningen), het werven van medestanders voor het opknappen van een binnentuin en het opruimen van afval in de openbare ruimte (de zg. naast-plaatsing).
Beverwaard
In de wijk Beverwaard is de sociale veiligheid een belangrijk thema. Buurtbewoners voelen zich niet veilig meer omdat er verschillende ‘hanggroepen’ in de wijk zijn en de handhaving en toezicht daarop, vaak tekortschiet. Wijkagenten zijn vaak afwezig vanwege de grimmige sfeer. Mensen maken dan ook steeds minder melding van criminaliteit of onveiligheid, waardoor de Veiligheidsindex (gebaseerd op het aantal meldingen) aangeeft dat het veilig is in Beverwaard terwijl niet het geval is. De wijk heeft een negatief imago gekregen dat zich maar lastig laat verbeteren. Dat heeft enkele bewoners ertoe gebracht zelf de imagoverbetering ter hand te nemen door op Facebook een meer evenwichtig beeld van de wijk en de wijkactiviteiten, te delen met een breed publiek. Bewoners en onderzoekers zoeken momenteel naar manieren om de gevoelde onveiligheid door deze ‘hanggroepen’ te verminderen door gesprekken met hen te organiseren en hun behoeften in kaart te brengen, als opstap naar mogelijke oplossingen.
Conclusie
De voorbeelden uit Rotterdamse wijken tonen aan dat de lokale overheid en andere lokale professionele organisaties, zoals welzijns- en gezondheidsinstellingen, soms gewoonweg afwezig zijn voor het ‘beantwoorden aan de behoeften van haar burgers’. Er vallen gaten in de lokale publieke dienstverlening, zeker als het gaat om de noden van kwetsbare groepen en/of problemen in wijken die in fysiek-ruimtelijk opzicht, meer aandacht behoeven. In die wijken dichten burgercollectieven en wijkcoöperaties – op een geëngageerde en actieve manier onderzocht en ondersteund in Wijkwijs (wijkwijs.nl) – deze gaten door hun diepe (ervarings)kennis over de wijk en haar bewoners, om te zetten in activiteiten die letterlijk het verschil kunnen maken in het leven van mensen. Bewonerscollectieven brengen zo de menselijkheid of de factor mens terug in de publieke dienstverlening (Johnston & Fenwick, 2024). Ervaringskennis en haar kennisdragers vormen een onmisbare schakel in het identificeren van maatschappelijke behoeften en het organiseren en uitvoeren van activiteiten die anders niet worden opgepakt.
Echter, ons onderzoek laat ook zien dat de dienstverlening die bewonerscollectieven verzorgen, in de dagelijkse praktijk van mensen veel publieke waarde oplevert, zonder daar de erkenning voor te krijgen. Dienstverlenende bewonerscollectieven opereren daardoor in de ‘shadow of hierarchy’ (Héritier & Lehmkuhl, 2008), waar het eigenlijk meer gepast is om hen in het zonnetje of spotlight te zetten. Publieke dienstverlening wordt tegenwoordig veelvuldig benaderd als waarde-creatie (Moore, 1997), maar dan vooral bezien vanuit het perspectief van de overheid en niet de samenleving en bewoners. Het gaat er dan vooral over hoe bijv. gemeenten kunnen voorzien in waarde-creatie door een aantal principes te volgen. Wat wij vooral willen benadrukken is dat bewoners in collectieven die waarde-creatie zelf voor hun rekening nemen, waarbij niet alleen (informele) diensten worden geboden, maar ook waarden worden gecreëerd als respectvol omgaan met elkaar, interesse, empathie en zorgzaamheid tonen voor elkaar en onderling vertrouwen wordt opgebouwd. Waarde-creatie is typisch een begrip dat goed past bij hoe bewoners zich organiseren in allerlei wijkcollectieven.
Maatschappelijke waarde-creatie vraagt om een andere opstelling van de lokale overheid die begint bij de erkenning dat het inspelen op de buurtkracht van bewonerscollectieven, haar eigen uitvoeringskracht juist kan vergroten. Overheden moeten dan responsiever worden voor de ‘informele’ creatie en uitvoering van publieke diensten en waarden. Dat vereist echter een overheid die kan luisteren naar, faciliteren en uitnodigen van en aanpassen op buurtuitvoerkracht. Wijkmanagers en -coördinatoren die op het grensvlak van beleid en uitvoering in de buurten opereren, zijn vaak responsief voor bewonersinitiatieven. Zij lopen echter vaak vast in de grote afstand naar de backoffice in het stadskantoor of gemeentehuis, waar het beleidsapparaat te vaak niet ontvankelijk is voor de kracht van dienstverlening door bewonerscollectieven. De afstand met de eigen uitvoeringsambtenaren is vaak al onoverbrugbaar, laat staan dat uitvoering en dienstverlening door bewonerscollectieven, productief ondersteund wordt. Een illustratie van de afstand tussen beleid en uitvoering van dienstverlening is dat bewonerscollectieven vaak niet ‘gerechtigd’ worden gezien om deel te nemen aan aanbestedingsprocedures voor lokale publieke dienstverlening of uitgesloten worden voor een ‘right to challenge’ procedure.
De vraag is vervolgens hoe professionele organisaties, zoals de lokale overheid, zich tot deze wijkinitiatieven kunnen verhouden, zodanig dat er sprake is van complementariteit, gebaseerd op wederkerigheid, gelijkwaardigheid en volhoudbaarheid. Deze vraag staat onder anderen centraal in het Wijkwijs-onderzoeksprogramma waarin de Erasmus Universiteit, het Resilient Delta initiative, met verschillende stadsonderzoekers en stadsmakers en een groot aantal onderzoeks-minded wijkbewoners nu ruim een jaar samenwerkt.
Voetnoten
[1] ICTU-SvdU-2024.
[2] Burgerperspectief op dienstverlening van de overheid. Een rapport van kwalitatief onderzoek onder burgers naar hun beleving bij dienstverlening van de overheid. MARE, maart 2024. In opdracht van het ministerie van BZK, directie Digitale Overheid.
Geef een reactie