Bij de introductie van openbare internetconsultatie in 2007 presenteerde de minister van Justitie consultatie via internet als middel om de transparantie van wetgeving en de participatie van mensen bij het maken van wetgeving te vergroten. Wat is daarvan terecht gekomen?
‘Openbare internetconsultatie kan bijdragen aan beter uitvoerbare en handhaafbare wetgeving, waardoor het vertrouwen in de overheid wordt versterkt,’ zei de minister destijds.[1] In de eerste tien jaar na de invoering hebben ruim vijfhonderd wetsvoorstellen een openbare internetconsultatie doorlopen. Digitale consultatie vormt sindsdien een vaste aanvulling op de reguliere consultatiepraktijk.
Vooral hoger opgeleiden
In de Regulatory Policy Outlook 2015 van de OESO scoorde Nederland in vergelijking met andere landen niet hoog bij het betrekken van belanghebbenden bij regelgeving. De introductie van internetconsultatie heeft het consultatiebereik vergroot, maar de overheid blijft vooral professionals en beroepsburgers bereiken. Uit een evaluatie in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van de doelrealisatie van internetconsultatie bleek in 2016 dat 89 procent van de gebruikers van de website internetconsultatie een hbo- of universitaire achtergrond had.[2] Dat is niet verrassend gezien het technische en complexe karakter van veel wetsvoorstellen, maar relativeert wel de aanname dat openbare internetconsultatie de betrokkenheid van burgers bij wetgeving vergroot.
‘Op een openbare internetconsultatie komen gemiddeld zo’n 28 reacties’
Omdat de bekendheid met en het bereik van internetconsultatie beperkt zijn, wilde het kabinet kijken of het de bekendheid met en het bereik van internetconsultatie kon verbeteren door het inzetten van meer en op doelgroepen gerichte communicatie over nieuwe internetconsultaties.[3] Wat hiervan terecht is gekomen, is niet duidelijk aangezien het doelbereik van openbare internetconsultatie sinds 2016 niet meer is onderzocht. Dat roept de vraag op hoe het bereik van internetconsultatie zich heeft ontwikkeld.
Bereik en effect
Bij het turven van het gebruik van internetconsultatie valt te zien dat het aantal consultaties sinds 2015 is gestegen en zich heeft verdubbeld van 150 naar rond de driehonderd in 2022 (zie figuur 1).
Figuur 1. Aantal internetconsultaties
De meeste consultaties vinden plaats bij de vakdepartementen van Economische Zaken en Klimaat, Justitie en Veiligheid, Infrastructuur en Waterstaat en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (inclusief volkshuisvesting). Het sociale domein van onderwijs, sociale zaken en zorg consulteert aanzienlijk minder (zie figuur 2). Naast consultaties van wetsvoorstellen zien we ook consultaties ten behoeve van beleidsnota’s en evaluaties. Ook toezichthouders gebruiken de website ter consultatie van toezichtkaders, zoals de Inspectie van het Onderwijs of beleidsregels, zoals de Autoriteit Consument en Markt.
Figuur 2. Aantal internetconsultaties per ministerie tot en met 12 februari 2023
Het bereik breidt zich ook steeds verder uit, maar laat zich in het bestek van dit artikel alleen schetsmatig in kaart brengen. Bij een selectie van de honderd laatste consultaties in 2022 kwamen bij zeven voorstellen meer dan honderd openbare reacties, waarvan op één 870 reacties (een nog tot 21 maart 2023 doorlopende consultatie van de Wet op de politieke partijen). Op meer dan de helft van de consultaties kwamen minder dan tien openbare reacties. In totaal kwamen er 2.876 openbare reacties op honderd consultaties, dus gemiddeld zo’n 28 reacties.[4] Het aantal openbare reacties staat op de site en het aantal niet-openbare reacties is alleen bekend bij de opsteller, die dat soms vermeldt in de memorie van toelichting. Tussen die aantallen kunnen grote verschillen zitten. Zo leverde de intrekking van de Zondagswet bijna 8.393 reacties waarvan 4.396 openbare reacties op, voor het merendeel negatief vanuit religieuze opvattingen.
‘Tweede Kamerleden zijn internetconsultatie vaker zelf gaan gebruiken’
Berichten over internetconsultaties lijken zich vooral te verspreiden via rijkoverheid.nl en de vakbladen en -websites. In de krantenbank LexisNexis is het aantal vermeldingen gestegen tot zo’n tweehonderd per jaar en in totaal ruim 1.200.[5] In de parlementaire stukken nam het aantal verwijzingen naar internetconsultatie toe tot meer dan duizend in het parlementaire jaar 2021-2022.
Figuur 3. Verwijzingen in parlementaire documenten naar internetconsultatie
Een opvallende ontwikkeling is dat Tweede Kamerleden niet alleen het kabinet met moties aanzetten tot bredere consultatie, maar zelf de website internetconsultatie ook steeds vaker zijn gaan gebruiken. Tot en met 2022 liepen er 42 consultaties.
Tabel 1. Het aantal geconsulteerde initiatiefwetsvoorstellen en de reacties daarop
Breder bereik
De laatste evaluatie van het instrument openbare internetconsultatie in 2016 liet zien dat de overheid met internetconsultatie vooral hoogopgeleiden bereikt. Kabinet en Kamer streven naar het verbreden van het bereik van internetconsultatie, maar monitoren het doelbereik niet systematisch. Dit artikel laat door middel van turven en tellen zien dat het gebruik en bereik van departementale en parlementaire internetconsultaties blijft stijgen. Ook wordt internetconsultatie inmiddels gebruikt voor bestaande regelgeving, zoals bij de herziening van de Participatiewet. Helaas moeten burgers en professionals vaak nog steeds zelf achterhalen wat er met hun inbreng is gebeurd.
Het werken aan een breder bereik van internetconsultatie van wetsvoorstellen kan helpen om het perspectief van burgers centraler te stellen in wetgeving. Maar deze consultatie kan pas bijdragen aan betere wetgevingskwaliteit en meer vertrouwen van burgers als de wetgever ook bereid is om onrealistische vooronderstellingen fundamenteel te herzien. Dat geldt dus ook voor de vooronderstelling dat internetconsultatie zelf leidt tot meer betrokkenheid en zeggenschap van burgers bij wetgeving.
Realistische beleidsvooronderstellingen
Wetgevers kunnen zich het burgerperspectief meer eigen maken door in dialoog te gaan met geconsulteerden en hen uit te nodigen om met de scherpe blik van de buitenstaander zwakke plekken in het wetsvoorstel bloot te leggen.[6] Bij de consultatie van nieuwe beleids- en wetsvoorstellen loont het om niet alleen belanghebbenden en professionals inspraak te geven, maar ook actief op zoek te gaan naar direct betrokkenen.[7]
Contact met burgers en intermediaire professionals via (internet)consultatie kan helpen om tijdig signalen op te halen waar maatschappelijke uitkomsten ongewenst zijn en publieke belangen in de knel komen. Consultatie bij de invoeringstoets na één jaar kan helpen om veel eerder knellende wetgeving bij te stellen, maar vergt wel goede terugkoppeling vanuit de uitvoeringspraktijk en politieke bereidheid tot herziening van onrealistische beleidsvooronderstellingen.
*Dit artikel is gebaseerd op een publicatie van een uitgebreider artikel in het tijdschrift Regelmaat.
[1] Kamerstukken II 2006/07, 29279, 57, p. 2.
[2] S.D. Broek e.a., Doelrealisatie internetconsultatie, Leiden: PLATO, Universiteit Leiden 2016.
[3] Kamerstukken II 2016/17, 33009, nr. 39, p. 6.
[4] Op basis van eigen telling van de honderd laatste consultaties die in 2022 zijn geplaatst.
[5] https://advance.lexis.com/search, zoek op internetconsultatie.
[6] Zie ook Bokhorst 2014, Bronnen van legitimiteit. p. 115.
[7] Zie ook WRR, Van tweeluik naar driehoeken. Versterking van interne checks and balances bij semipublieke organisaties, Den Haag: WRR 2013, p. 54.
