Wat zijn de consequenties van de uitbreiding van burgemeestersbevoegdheden voor de politie? Deze vraag komt uitgebreid aan de orde in de studie Bestuurlijke bevoegdheden, politie en de lokale aanpak van onveiligheid van Renze Salet en Henny Sackers. Een nuttig boek dat goed laat zien waar de kansen en risico’s liggen, constateert bestuurskundige Lex Cachet.
De burgemeester is van oudsher eerstverantwoordelijke voor het handhaven van de lokale orde en veiligheid. In normale tijden, maar in het bijzonder bij ernstige ordeverstoringen, rampen en crises. Op basis van onder meer de artikelen 172, 174 en 175 van de Gemeentewet kan de burgemeester, sinds lang, bevelen geven en verordeningen uitvaardigen, indien orde en veiligheid verstoord (dreigen te) worden.
De afgelopen decennia is het handhaven van lokale orde en veiligheid een veel zwaardere en omvangrijker taak geworden. Een explosieve toename van wat eerst kleine criminaliteit en later veel voorkomende criminaliteit heette, werd gevolgd door de opkomst van nieuwe en chronische problemen als drugsoverlast, ondermijning, geweld achter de voordeur en de dreiging van terreur. Ook fysieke onveiligheid – brand, grote ongevallen, toenemende maatschappelijke vervlechting en dus kwetsbaarheid – werd omvangrijker en complexer.
Effectievere handhaving
Natuurlijk is de burgemeester niet als enige verantwoordelijk. Waar het criminaliteit betreft zijn het Openbaar Ministerie (OM) en rechtspraak als eersten aan zet. Maar de grenzen tussen strafrechtelijk en bestuursrechtelijk optreden zijn tegenwoordig veel minder strikt dan in het verleden. Meer en meer wordt ook met bestuursrechtelijke middelen geprobeerd tegen criminaliteit op te treden. Vaak nog wel vanuit de idee dat criminaliteit ook een bedreiging vormt voor orde, veiligheid en gezondheid. Maar, meer en meer, ook omdat het bestuursrecht vaak sneller en effectiever kan zijn – zeker op de korte termijn – dan de vaak lange en moeizame weg langs OM en rechtspraak.
‘De grenzen tussen strafrechtelijk en bestuursrechtelijk optreden zijn veel minder strikt dan in het verleden’
Om de bestuursrechtelijke handhaving effectiever te maken zijn de bevoegdheden van de burgemeester de afgelopen decennia drastisch uitgebreid. Voorbeelden daarvan zijn onder andere het aanwijzen van veiligheidsrisicogebieden waar preventief gefouilleerd mag worden, de (tijdelijke) sluiting van (drugs)panden, het opleggen van gebiedsverboden en huisverboden voor kortere of langere tijd, het toetsen van vergunning aanvragers (Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, oftewel Bibob) en het opleggen van bestuurlijke boetes.
Burgerboeman
De nieuwe burgemeestersbevoegdheden hebben ook voor de burgemeester zelf en voor de politie gevolgen. Over de vraag in hoeverre we bezig zijn van de burgervader (of -moeder) een burgerboeman te maken, is de afgelopen jaren dan ook uitgebreid gediscussieerd. En terecht. De alom belangrijk geachte verbindende rol van de burgemeester kan onder druk komen te staan als de burgemeester meer en meer met handhavende taken belast wordt.
Salet en Sackers gaan in deze studie vooral in op de vraag welke consequenties de uitbreiding van burgemeestersbevoegdheden voor de politie heeft. Ze doen dat door empirisch onderzoek naar de wijze waarop een drietal bevoegdheden in de praktijk wordt gehanteerd: gebiedsverboden, woningsluiting en Bibob.
Informatievoorziening
Hun onderzoek leert dat de politie nog lang niet in alle opzichten effectief inspeelt op de nieuwe burgemeestersbevoegdheden en wat voor de effectieve uitoefening daarvan nodig is. Zo schort er nog veel aan de informatievoorziening aan burgemeester en gemeente. En dat terwijl politie-informatie vaak van cruciaal belang is voor burgemeesters om bevoegdheden uit te kunnen oefenen. Bij de bestuurlijke toetsing van de integriteit van vergunning-aanvragers (Wet Bibob) blijkt de politie zelfs nauwelijks een rol te spelen.
‘Bestuurlijke handhaving wordt niet altijd
even zuiver gehanteerd’
Het onderzoek laat ook zien dat bestuurlijke handhaving niet altijd even zuiver wordt gehanteerd. Soms staat niet zozeer herstel of handhaving van de orde voorop – de kerntaken van het bestuursrecht – maar eerder sanctionering. Het strafrecht wordt dan als te ingewikkeld en traag gezien. Het bestuursrecht biedt betere en vooral snellere – maar formeel oneigenlijke – mogelijkheden voor bestraffing.
Kansen en risico’s
De snelle ontwikkeling van burgemeestersbevoegdheden en het intensieve gebruik daarvan past in een trend. Een trend om meer en meer een beroep te doen op gemeenten bij het handhaven van veiligheid, orde en ook recht. BOA’s nemen de plaats in van de reguliere politie, bestuursrechtelijke interventies vervangen strafrechtelijke interventies en burgemeesters grijpen in ‘achter de voordeur’, in plaats van zorginstellingen of GGZ. Zowel de gemeente als de burgemeester moeten daarom oppassen dat ze geen oneigenlijke rollen gaan spelen. Rollen die negatieve effecten kunnen hebben voor hun niet-handhavende en niet-sanctionerende hoofdtaken. Dat geldt zeker voor de burgemeester als verbinder en als symbool van eenheid binnen een veelal sterk verdeelde lokale gemeenschap.
Salet en Sackers laten, empirisch gefundeerd, zien waar de kansen en risico’s liggen bij het uitoefenen van dergelijke relatief nieuwe burgemeestersbevoegdheden. Een nuttig boek dus, dat verplichte leesstof zou moeten zijn voor burgemeesters en hun lokale politiechefs.
Renze Salet en Henny Sackers, Bestuurlijke bevoegdheden, politie en de lokale aanpak van onveiligheid, Den Haag: SDU / Politie en Wetenschap, 237 pagina’s, 2019.
