Burgerparticipatie versterken: investeer ook in activiteiten van burgers

Inspraak zonder invloed en pas luisteren naar burgers als het besluit eigenlijk al is genomen komt nog te vaak voor. In de samenleving wordt inmiddels breed de mening gedeeld dat burgers meer invloed moeten krijgen op de keuzes die de overheid maakt, zeker bij leefomgevingsvraagstukken, en ook dat de relatie met tussen burgers en overheden verbetering behoeft. Zie onder andere het rapport Naar vertrouwen in een betrouwbare overheid (Movisie, maart 2023), het themanummer over burgerparticipatie van het SER-magazine (juni 2023) en het rapport Nulmeting Monitor Burgerparticipatie (Regioplan, maart 2024). Dit uitgangspunt wordt gedeeld door veel politieke partijen en bestuurders van overheidsinstanties.

Hoewel consensus bestaat over dit uitgangspunt is de praktijk tamelijk weerbarstig. Aan ambtelijke kant is men gewend aan een top-down bestuurscultuur die niet goed past bij burgerparticipatie, waardoor er nog weinig inzicht en ervaring is opgedaan met het betrekken van burgers bij de beleidsontwikkeling. Aan de kant van burgers heeft deze bestuurscultuur geleid tot een houding van obstructie tegen (eenzijdig) genomen overheidsbeslissingen en is er eveneens weinig ervaring opgedaan met constructieve participatie. Dat heeft geleid tot een voornamelijk negatieve relatie tussen burgers en de overheid, die een inhoudelijke dialoog nogal in de weg zit en die de kans op het vinden van gezamenlijke oplossingen minimaliseert.

Gezamenlijk optrekken
Het gaat bij constructieve burgerparticipatie niet om tegenhouden of frustreren van overheidsbesluiten maar om gezamenlijk optrekken tijdens de zoektocht naar de beste oplossingen. Om constructieve burgerparticipatie te versterken is een aantal randvoorwaarden noodzakelijk, zoals: een open beslisruimte, informatie vooraf delen, een constructieve grondhouding, transparantie van het proces, een inhoudelijke dialoog, praktische samenwerkingsafspraken. Dat is geen garantie voor succes maar als hieraan niet wordt voldaan is het bijna een garantie voor mislukking.

Om er een succes van te kunnen maken is bovendien nodig om het participatietraject aan de kant van burgers praktische ondersteuning te geven. De gewenste gelijkwaardige relatie in burgerparticipatietrajecten, zoals vermeld in onder meer de Omgevingswet, Participatieverordening en de Wet versterking participatie op decentraal niveau, komt niet vanzelf tot stand. In driekwart van de Nederlandse gemeenten staat burgerparticipatie in het huidige coalitieakkoord met stip vermeld. Dit vertaalt zich in raadsbesluiten om hiermee aan de slag te gaan en hiervoor worden aanzienlijke financiële middelen beschikbaar gesteld die met name ingezet worden aan de overheidskant (bijvoorbeeld voor de inhuur van externe krachten).

Gelijkwaardige verhouding
Maar de relatie burgers-overheid is op voorhand ongelijk. Denk maar aan ambtelijke ondersteuning binnen de overheid, betaalde krachten versus onbetaalde vrijwilligers, procedureel en procesmatig heeft de overheid de leiding, beschikbaarheid van ondersteunende faciliteiten (zoals website, publicitaire kanalen, toegang tot kennisbronnen). Met de inzet van middelen alleen aan de overheidskant wordt de ongelijkheid in de verhouding burger – overheid eerder versterkt dan opgeheven.

Om tot een meer gelijkwaardige verhouding te komen en de gewenste constructieve inhoudelijke dialoog een kans te geven zouden de financiële (publieke) middelen ook substantieel ingezet moeten worden aan de kant van burgers, vooral wanneer het gaat om burgerinitiatieven omdat die veel inspanningen vergen van burgers.

Je zou kunnen denken dat dit niet nodig is als de overheid de criteria voor succesvolle burgerparticipatie toepast (zie bijvoorbeeld de acht criteria van het Kennisknooppunt Participatie), maar volgens ons is juist ook dan zinvol om de inzet van burgers te ondersteunen. De basis voor burgerparticipatie bestaat uit een open beleidsproces, een op samenwerking gerichte bestuurscultuur en een constructieve inhoudelijke dialoog. Die basis wordt versterkt als burgers voldoende armslag hebben om als gelijkwaardige partner mee te doen.

Voorbeelden
Waarvoor kunnen die middelen worden ingezet? We geven wat voorbeelden om te laten zien dat het om een breed spectrum aan mogelijkheden gaat. Het gaat daarbij om het vergoeden van out of pocket-kosten, niet om beloningen voor door burgers uitgevoerde werkzaamheden.

Denk bij burgerinitiatieven aan zaken als: dekking van kosten van informatie/onderzoek/advies, opzetten van websites/nieuwsbrieven, organiseren van manifestaties en themabijeenkomsten. Om door burgers ondervonden knelpunten in hun buurt te weten te komen kan worden gedacht aan financiering van een regelmatige peiling (zoals bijvoorbeeld De Stem van Voorschoten). Door een klein budget per inwoner vrij te maken om laaghangend fruit in leefomgevingszaken in de eigen buurt op te lossen kan veel vertrouwen gegenereerd worden, waarmee ook buurtverenigingen worden gestimuleerd als aanspreekpunt voor de gemeente. Zoals geld voor het laten uitvoeren van metingen (zoals geluidsoverlast, luchtvervuiling, bodemvervuiling) die door burgers wenselijk worden geacht. Denk ook aan investeringen in experimenten op het vlak van burgerparticipatie, versterken uitwisseling kennis en ervaringen van burgerinitiatieven in de regio, training en opleiding van burgers die mee willen doen met constructieve burgerinitiatieven.

Katalysator
Uiteenlopende voorbeelden wijzen erop dat het ondersteunen door de overheid werkt en katalysator is voor de verschillende projecten en processen. Zonder die ondersteuning hadden de behaalde resultaten niet eens tot stand kunnen komen.

– Op verzoek van inwoners van Eemsdelta kwam er een door de gemeente betaald en door inwoners functioneel ontworpen dorpshuis ter versterking van de sociale cohesie in Termunten/Termunterzijl. Sluiting van het laatste dorpscafé en een afnemend voorzieningenniveau lagen hieraan ten grondslag.

– In Tubbergen wordt intensief door ambtenaren en bewoners samengewerkt op het sociale en fysieke domein vanuit de gedacht van noaberschap en gelijkwaardigheid. Burgers en ambtenaren werken gezamenlijk op bij de diverse burgerinitiatieven op het vlak van verkeer, woningbouw en welzijn. Nadere onderbouwing en uitwerking van burgerinitiatieven kunnen hier ook door ambtelijke inzet verder geholpen worden. Zie https://specials.publiekdenken.nl/publiek-denken-30-2021/publiek-denken-barometer-burgerparticipatie-koplopers.

– Kaag en Braassem heeft op verzoek van de dorpsraad Hoogmade (https://dorpsraadhoogmade.nl) een budget toegekend voor het ontwikkelen van een dorpsvisie voor Hoogmade (een van deelf kernen). Een doorbraak, want gedurende vele jaren hield de gemeente de boot af, omdat de provincie strakke contouren rond dorpen in het Groene Hart heeft getrokken. Twee recente ontwikkelingen hebben voor die doorbraak gezorgd. Ten eerste het zogenoemde ’straatje erbij’ dat de provincie inmiddels mogelijk wil maken voor dorpen die demografisch gezien op slot zitten. Dat straatje blijkt te gaan over anderhalve hectare en circa 50 huizen. Weliswaar zal dat onvoldoende zijn om diverse voorzieningen in Hoogmade (school, supermarkt, sportverenigingen) te kunnen behouden, maar het is een eerste stap in de goede richting. Ten tweede wist de dorpsraad de gemeenteraad en het college te overtuigen via een goed onderbouwde notitie over de toekomst van het dorp en een drukbezochte bijeenkomst waarop Hoogmade aan de gemeenteraad liet zien waarom het een urgente kwestie is. Binnenkort gaat een traject van start onder leiding van een landschapsarchitect, waarin mogelijkheden voor huizenbouw in de toekomst worden verkend en waarbij alle stakeholders en alle inwoners betrokken worden.

– Tot slot Súdwest Fryslân. Deze fusiegemeente besloot om de ruim 80 dorps-, wijk- en buurtschappen in de gemeente een klein budget toe te kennen. Burgers konden zelf bepalen waaraan dit besteed kon worden, hetgeen vooral gebeurde in het ruimtelijke en sociale domein. Hiermee zijn veel langlopende frustraties bij inwoners aangepakt. Mogelijk gemaakt ook door de positieve benadering hierbij van de gemeente. Bijkomend voordeel van deze ‘laaghangend fruit’-benadering was dat er vele wijk- en buurtverenigingen ontstonden als prima gesprekspartner voor de gemeente.

De multiplier van publiek geld aanwenden voor het realiseren en faciliteren van initiatieven van burgers is groot en heeft bijkomende positieve effecten als versterking van vertrouwen, imago, daadkracht en samenwerking. Additioneel voordeel van het investeren van publieke middelen aan de kant van burgers is dat burgers hier in de praktijk zuiniger en doel-/resultaatgerichter mee blijken om te gaan dan overheidsinstanties.

Zonder burgerbetrokkenheid lukt het niet. ‘Het’ betreft in dit geval de vele maatschappelijke transities waarvoor Nederland gesteld staat. Dat is niet nieuw en recent nog eens bevestigd door het PBL. De vervolgvraag begint daarom ook niet met ‘waarom’ of ‘waar’ of ‘waarmee’, maar met ‘hoe’? Hoe moeten we de samenwerking tussen de overheid en burgers verder gaan ontwikkelen?

Van de overheid wordt verwacht dat zij keuzes maakt, ondanks de gelijktijdigheid, veelheid, complexiteit, snelheid en onzekerheid in alle transities. Het is logisch dat de overheid daarbij ook een beroep doet op de kennis en ervaring van burgers. Immers, burgers weten veel over hun directe leefomgeving, vaak meer dan de overheid. Daarmee weten zij hoe beleidskeuzes in de praktijk gaan uitpakken. Daarbij is inderdaad de overheid meestal de dominante partij bij het samenwerken tussen overheid en (groepen) van burgers.

Meer geld
Wat kan er gedaan worden om de relatie gelijkwaardiger te laten zijn? Financieel investeren in burgerinitiatieven kan daarbij zeker helpen, zie de aangehaalde voorbeelden.

Betekent dat meer geld naar burgerinitiatieven en minder naar de ambtenaren die zich met participatie bezighouden? Dat weten we niet, maar de aanname dat een gelijkwaardiger verdeling van overheidsgelden voor burgerparticipatie leidt tot betere samenwerking en/of maatschappelijke meerwaarde is het onderzoeken waard.

Meer investeren
Los van geld denken wij dat er wellicht nog eerder ‘winst’ te behalen door (ook) meer te ‘investeren’ in de relatie tussen overheid enerzijds en burgers en burgerinitiatieven anderzijds. We focussen daarbij op wat de overheid kan doen om de relatie gelijkwaardiger te maken.

Een eerste stap is het toetsen van de aannames die bij de overheid worden gemaakt bij de samenwerking, ook als de overheid daarbij goede bedoelingen heeft. Zo worden, bijvoorbeeld als een overheid wil co-creëren met burgers, meestal de volgende (impliciete) aannames gemaakt:

– De overheid heeft voldoende kennis, ervaring en capaciteit om zo’n proces te ontwerpen, te begeleiden en de uitkomsten gemotiveerd al dan niet op te nemen in nieuw beleid.

– De overheid gaat er van uit dat co-creëren ook de voorkeur heeft van burgers; dit boven andere manieren van samenwerken zoals consulteren of meebeslissen.

– De burgers zijn in staat om een goede rol te vervullen in een co-creatieproces.

Dit type aannames, zo is onze ervaring, wordt zelden expliciet getoetst. Zonder toetsing vergroot dit de kans op misverstanden, op een slecht participatieproces en op het verslechteren van de relatie. Vergelijk ook een recent rapport van het Sociaal Cultureel Planbureau dat wijst op het toetsen van dit soort beleidsaannames.

Ten tweede betekent het streven naar een gelijkwaardige relatie dat burgers daar tijd en ruimte voor krijgen; dit wordt ook wel ‘opgroeiruimte’ genoemd. Die ruimte moet door de overheid gegeven (of gefaciliteerd?) worden. Niet voor even, maar voor langere tijd. In die opgroeiruimte mogen fouten worden gemaakt als er maar van geleerd wordt. Echter, bij de overheid gaat men geregeld ongemakkelijk om met fouten. Ze worden nogal eens ontkend of gebagatelliseerd. Of juist sterk uitvergroot.

Fouten maken
Voormalig topambtenaren onderschrijven dit, zoals onder andere Roel Bekker, Mark Frequin en Sweder van Wijnbergen (in Het Financieele Dagblad van 19 juni 2021). Daar zal de overheid anders mee om moeten gaan. Wie geen fouten maakt, maakt meestal niets nieuws en zorgt dus niet voor een broodnodige ontwikkeling.

De overheid doet er goed aan het proces van burgerparticipatie ook aan de kant van burgers zodanig te faciliteren dat er een evenwichtige vorm van samenwerking tot stand kan komen. Dit betreft niet slechts de inzet van faciliteiten en financiële middelen maar ook zaken als werkafspraken vooraf en de omgangsvormen (zie: Burgerinitiatief beginnen?. Alleen dan komt er voldoende ruimte om te experimenteren en zo van elkaar te leren hoe de samenwerking het beste vorm kan worden gegeven.

Daarbij hoort ook dat elkaar niet de les wordt gelezen als het niet meteen soepel verloopt, fouten maken hoort nu eenmaal bij een leerproces.