Het water staat veel gemeenten aan de lippen. Ondanks economische voorspoed en overschotten op de Rijksbegroting hebben veel gemeenten de afgelopen jaren noodgedwongen bezuinigd of de lasten verhoogd. Het is ‘code rood’, betoogt Peter Verheij. Volgens hem zijn fundamentele aanpassingen aan de financiële verhoudingen nodig om de balans te herstellen.
Voor verschillende omstandigheden hanteren we in Nederland kleurcoderingen. Het voordeel daarvan is dat direct duidelijk is dat er alarm geslagen is en er voorzichtigheid geboden is en/of extra maatregelen nodig zijn. Zo hanteert het KNMI kleurcodes voor waarschuwingen voor extreem weer. Met enige regelmaat is het code geel, af en toe code oranje en gelukkig slechts zelden code rood. Het ministerie van Buitenlandse Zaken hanteert al lange tijd kleurcodes voor reisadviezen. Inmiddels zijn ook kleurcodes geïntroduceerd met betrekking tot het coronavirus. Nederland kleurt de afgelopen weken steeds dieper rood.
Gemeentefinanciën uit het lood
Ook voor de gemeentefinanciën geldt inmiddels dat de seinen op rood staan. Uit onderzoek van BMC blijkt bijvoorbeeld dat gemeenten in 2019 €800 miljoen op hun vermogen hebben ingeleverd. In de begrotingen van 2020 werd rekening gehouden dat de reserves met nog eens €1 miljard zouden afnemen. Ook voor 2021 verwacht BMC dat de vermogensdaling €1 miljard zal bedragen.
Recent onderzoek van Berenschot voor de provincie Zuid-Holland wijst dezelfde kant op. De financiële positie van gemeenten wordt bij deze trend onhoudbaar. Bij ongewijzigde verhoudingen staan zij voor een opgave van €2 à €3 miljard aan bezuinigingen schrijft de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) in een position paper aan de Tweede Kamer. Dat is ongekend in de Nederlandse financiële verhoudingen. Ter vergelijking: het gemeentefonds bevat in totaal circa € 27 miljard voor alle taken van gemeenten samen. Een ongekende verschraling van het voorzieningenniveau en een forse lastenstijgingen van gemeenten dreigt.
‘Als toezichthouders aangeven dat het zo niet langer gaat, moeten toch wel alle alarmbellen gaan rinkelen’
Als oorzaak van de tekorten wordt vooral naar het sociaal domein gewezen. Dit bevat veel open einde regelingen. Er is sprake van een steeds verder toenemende vraag naar Jeugdzorg. Bij de WMO treedt een doorgaande vergrijzing op. Tegelijk regelt het Rijk nog vooral de voorwaarden waaronder deze wetten uitgevoerd moeten worden, zoals een abonnementstarief voor eigen bijdragen. Voor deze vraagstukken is onvoldoende compensatie vanuit het Rijk gegeven. Sterker nog, bij overdracht zijn forse bezuinigingen doorgevoerd. Ook de steeds verder oplopende ‘opschalingskorting’ (een jaarlijks hoger wordende efficiencykorting als gevolg van een niet doorgevoerd plan voor schaalvergroting) uit het Kabinet Rutte II speelt een rol. Inmiddels zijn de begrotingen van gemeenten behoorlijk uit het lood geslagen. En dat nog afgezien van de enorme opgaven op het gebied van bijvoorbeeld het klimaat en de Omgevingswet waar gemeenten voor staan.
‘De ROB constateert al enkele jaren dat de houdbaarheid van het stelsel onder druk staat’
In juli van dit jaar werd door vele gemeenten noodkreten uitgezonden naar Den Haag onder de term ‘Gemeenten in Nood’. Vele brandbrieven landden op het Binnenhof en bij de minister van Binnenlandse Zaken. Ook de provincies, als toezichthouders op de gemeentefinanciën, sloten zich daarbij aan. En dan moet er toch wel wat aan de hand zijn. Als de strenge toezichthouders aangeven: dit gaat niet langer, dan moeten toch wel alle alarmbellen gaan rinkelen.
Financiële verhoudingen uit de rails gelopen
De financiële verhoudingen piepen en kraken aan alle kanten. Het stelsel in de huidige vorm lijkt op zijn eind, uit de rails te lopen en niet te passen bij evenwichtige verhoudingen tussen gemeenten en het rijk. De werkelijke uitkomsten van de decentralisaties en forse bezuinigingen van de afgelopen jaren lijken een recept te zijn geworden voor mislukkingen en ongelukken.
‘Machtsverhoudingen zijn bepalend geworden voor de ruimte die gemeenten gegeven wordt’
Artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet bepaalt dat het rijk bij nieuwe taken of taakwijzigingen voor decentrale overheden in kaart moet brengen wat de financiële consequenties zijn en op welke wijze dit wordt bekostigd. Dit instrument wordt soms slordig ingezet, met allerlei financiële discussies tot gevolg. De Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële verhoudingen stelt in een recente studie voor om een gezaghebbend orgaan aan te wijzen dat kan optreden in (financiële) geschillen tussen overheden, om zuiver optreden van overheden te bevorderen en slepende discussies te beëindigen.
In 2017 bracht de Raad voor de Financiële verhoudingen (RfV, opgegaan in de Raad voor het Openbaar bestuur) een advies uit onder de titel Eerst de politiek, dan de techniek. Daarin werd dezelfde slordigheid geconstateerd. Als de mate van beleidsvrijheid niet overeenstemt met de bekostiging, dan is dat een recept voor ongelukken. De Raad constateerde onder andere: “Vanwege de eigenstandige waarde van het decentraal bestuur zijn financiële verhoudingen binnen een gedecentraliseerde eenheidsstaat gebonden aan regels. Zonder die regels verworden financiële verhoudingen tot louter machtsverhoudingen, waardoor gemeenten en provincies hun rol niet meer kunnen waarmaken”. Al enkele jaren constateert de ROB dat de houdbaarheid van het stelsel onder druk staat. In het in 2019 uitgebrachte advies over de herverdeling van het Gemeentefonds werd geconstateerd dat “herverdeling van de algemene uitkering geen oplossing is voor de onevenwichtigheid in bestuurlijke en financiële verhoudingen tussen rijk en gemeenten.”
Onverstoorbare houding rijk
De onverstoorbare wijze waarop het kabinet omgaat met noodkreten van gemeenten wekken de indruk dat de financiële verhoudingen, zoals de RfV in 2017 al waarschuwde, tot louter machtsverhoudingen zijn verworden.
Machtsverhoudingen op de Haagse vierkante kilometer lijken bepalend te zijn geworden voor de (financiële) ruimte die gemeenten gegeven wordt. Extra geld naar gemeenten scoort niet veel punten bij politieke partijen in Den Haag. Dat geld naar gemeenten ook geld naar inwoners van Nederland én extra geld voor (sociale) voorzieningen betreft schijnt maar bij weinigen door te dringen. Dat is één van de nadelen van geld van de ene naar de andere bestuurslaag overhevelen. Verwijzingen naar een beperkt aantal artikel 12-gemeenten of de toch ruimhartige coronacompensatie slaan ook de plank behoorlijk mis. Artikel 12 is een allerlaatste redmiddel waar geen gemeente in terecht wil komen. Zoals uit diverse onderzoeken blijkt, slinken de reserves van gemeenten in hoog tempo, worden de sociale voorzieningen steeds verder ingeperkt en stijgen de woonlasten al enkele jaren behoorlijk boven inflatieniveau.
De mate waarin de ROB door koepels als de VNG en het IPO als arbiter wordt gevraagd op te treden duidt daar ook op een disbalans en een vertrouwensprobleem tussen de bestuurslagen. De verhoudingen zijn zoek en uit balans.
Principiële en heldere keuzes nodig
De financiële en bestuurlijke verhoudingen piepen en kraken aan alle kanten, zoveel is duidelijk. Een fundamentele en principiële heroriëntatie op het stelsel is nodig. Alléén meer geld is niet de oplossing. Er is meer nodig. Wil het rijk aan de beleidsknoppen blijven draaien? Dan is het ook boter bij de vis en zijn gemeenten in hoge mate uitvoeringsloketten van het rijk. Als het rijk échte decentralisatie van beleid wil doorvoeren, dan is een flinke opschoning aan regelgeving nodig. Of een combinatie van beide?
‘Het afschaffen van het gebruikersdeel van de OZB is een enorme fout geweest’
De Studiegroep IFV heeft recent enkele aanzetten gedaan voor meer gelijkwaardige bestuurlijke en financiële verhoudingen. Zij pleit voor meer beleidsvrijheid voor gemeenten, een betere bekostiging door de taken voor het sociaal domein apart te zetten en daar een bijpassende indexatie voor af te spreken. Ook pleit zij voor een groter belastinggebied voor gemeenten. Het afschaffen van het gebruikersdeel van de OZB in 2006 door toenmalig minister van Financiën Zalm is wel als de grootste fout in de recente decennia op het gebied van de financiële verhoudingen te bestempelen. Ook de ROB komt nog voor de Tweede Kamerverkiezingen van 2021 met een fundamenteel advies over de financiële en bestuurlijke verhoudingen en hoe deze te herzien en toekomstbestendig te maken.
Bij een robuust stelsel van financiële en bestuurlijke verhoudingen horen robuuste spelregels die niet door machtsverhoudingen bepaald worden. Het is zaak dat het nieuwe kabinet een routekaart naar gezonde bestuurlijke en financiële verhoudingen maakt, zodat ‘code rood’ weer kan worden afgeschaald naar ‘code groen’.
