Uit een recente raming van het Centraal Planbureau blijkt de verwachting dat 7,6 procent van de burgers en zelfs 9,5 procent van de kinderen in 2023 onder de armoedegrens zullen leven.[1] Het gaat daarbij om circa 1,3 miljoen medeburgers. Particuliere initiatieven rijzen als paddenstoelen uit de grond. Inmiddels werken circa 13.000 vrijwilligers alleen al bij de voedselbanken in ons land. Hoe heeft het zover kunnen komen? Wat is er overgebleven van onze verzorgingsstaat? Welke bescherming biedt het grondwetsartikel 20 waarin bestaanszekerheid van de bevolking en de spreiding van de welvaart is vastgelegd?
Na de Tweede Wereldoorlog is geleidelijk gewerkt aan de ontwikkeling van een breed en kwalitatief hoogwaardig socialezekerheidsstelsel. De armenzorg, die daarvóór vrijwel helemaal leunde op particuliere initiatieven, werd in 1965 vervangen door de Algemene Bijstandswet, waarmee voor het eerst werd erkend dat bijstand, in geval van behoeftigheid, primair de verantwoordelijkheid van de overheid is. En daarmee niet meer als gunst maar als een juridisch afdwingbaar recht werd gezien.
‘Het socialezekerheidsstelsel heeft vooral in het teken gestaan van bezuinigingen’
De grondwetsherziening van 1983 zou in dat licht gezien kunnen worden als een grondwettelijke bekrachtiging van het in die tijd bestaande streven naar een hoogwaardig socialezekerheidsstelsel. Uit de wetshistorie van de totstandkoming van artikel 20 van de Grondwet blijkt zelfs dat opname van de bepaling dat ‘bestaanszekerheid der bevolking en spreiding van welvaart […] voorwerp van zorg der overheid’ zijn, vooral opgevat werd als een prikkel om ook in de toekomst te blijven streven naar verbetering van de sociale zekerheid.
Minder sociale bescherming
Maar het tegendeel gebeurde. Sinds de opname van artikel 20 in de Grondwet heeft het socialezekerheidsstelsel vooral in het teken gestaan van bezuinigingen. Regelingen voor werkloosheid, arbeidsongeschiktheid en bijstand hebben tussen 1980 en 2015 in kleine stappen grote veranderingen doorgemaakt, die over de hele linie een vermindering van de sociale bescherming inhielden. Deze geleidelijke ‘afslanking’ komt geheel voor rekening van een veranderde visie op de rol die de overheid dient te spelen in relatie tot sociale zekerheid. In die periode is het neoliberale ideaal van de economisch zelfredzame burger dominant geworden. In dat kader is afscheid genomen van het idee van de verzorgingsstaat, waarbij de overheid primair zorgt voor de inkomenszekerheid als mensen daar zelf niet toe in staat zijn.
In plaats daarvan kwam in 2015 het paradigma van de (arbeids-) participatiesamenleving. Kenmerk van sociale zekerheid in de participatiesamenleving is dat de overheid een tegenprestatie eist voor de verstrekte inkomensondersteuning. Overigens kan die tegenprestatie in de meeste gevallen slechts in deeltijd en/of op basis van een flexcontract geleverd worden, waardoor de geëiste arbeidstegenprestatie per saldo weinig heeft betekend voor het terugdringen van de armoede.
Menselijke maat
De vraag die zich, zeker in het licht van de fors toegenomen armoede in ons land, opdringt is hoe de soms fundamentele verslechteringen, die sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw zijn doorgevoerd, zich verhouden tot het normstellende artikel 20 van de Grondwet. Wat is nog de betekenis van de grondwettelijke verankering van bestaanszekerheid?
Oud-minister en oud-hoogleraar Ernst Hirsch Ballin concludeert in een recente publicatie dat in artikel 20 GW de gewaarborgde sociale zekerheid haar eigenstandigheid heeft verloren ten opzichte van de in artikel 19 neergelegde opdracht aan de overheid om voor bevordering van voldoende werkgelegenheid zorg te dragen.[2] Volgens Hirsch Ballin ontbreekt een solide sociaal vangnet en is er een nieuw ‘bouwplan’ nodig voor een sociale zekerheid naar menselijke maat.
‘We kunnen op deze manier niet spreken van adequate sociale bescherming’
Als we nader inzoomen op de tekst van het eerste lid van artikel 20 van de Grondwet moeten we, ondanks de positieve signalen rond de totstandkoming in 1983, vaststellen dat het artikel veel ruimte laat voor interpretatie. Dat ‘bestaanszekerheid’ en ‘spreiding van de welvaart’ ‘voorwerp van zorg der overheid’ zijn, zegt nog niets over de omvang en intensiteit van die zorg. Meer steun is te vinden in equivalenten van artikel 20 GW in internationale verdragen. Voorbeelden daarvan zijn artikel 34 van het Handvest van de grondrechten van de EU en artikel 151 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Zo spreekt het artikel uit het Handvest van het verzekeren van een ‘waardig bestaan’ en artikel 151 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie over ‘een gestage verbetering van de levensomstandigheden’, een ‘adequate sociale bescherming’ en ‘bestrijding van uitsluiting’.
Allesomvattende nieuwbouw
Met circa 1,3 miljoen burgers die onder het bestaansminimum leven, kunnen we niet spreken van een ‘adequate sociale bescherming’ of van een ‘waardig bestaan’. Een class action entameren met een beroep op het internationaal recht zou zeker een kans maken. Dat bewijzen de procedures inzake de stikstofproblematiek, de Urgenda-zaak en het arrest van de Hoge Raad inzake de onterechte Box-3 belastingheffing. Maar zo’n tijdrovende en ingewikkelde procedure aanspannen acht ik een ultimum remedium. Veel beter acht ik het om de wijze woorden van Hirsch Ballin te laten doordringen tot de burelen van beleidsfunctionarissen van de respectievelijk ministeries en samen met een multidisciplinair team van externe wetenschappers toe werken naar een nieuw bouwplan voor een sociale zekerheid naar menselijke maat.
Zo’n plan zou een allesomvattende nieuwbouw moeten inhouden, waarmee het hele doolhof aan aftrekposten, belastingkortingen, toeslagen en uitkeringen wordt afgeschaft en vervangen door een systeem waarvan het hoofdkenmerk de introductie van een Negatieve Inkomstenbelasting (NIB) zou kunnen zijn. Een NIB houdt in dat alle belastingplichtigen, ook zij die geen belasting verschuldigd zijn, een bedrag van de Belastingdienst ontvangen. Mits van voldoende omvang, zou dan niemand meer door de bodem kunnen zakken. Ons Bruto Nationaal Inkomen, dat het CPB voor 2023 prognosticeert op 994 miljard euro, is van ruim voldoende omvang om bij een eerlijke spreiding van die collectieve welvaart iedereen een menswaardig bestaan te garanderen. Met een beroepsbevolking van circa 10 miljoen mensen verdienen wij gemiddeld bijna 100.000 euro per werkende. Dan moet er toch echt wel ruimte zijn voor een NIB dat in omvang de stand van onze collectieve welvaart weerspiegelt.
Voetnoten
[1] Concept Macro-Economische Verkenning 2023; aug. 2022
[2] Hirsch Ballin e.a., De toekomst van de sociale zekerheid: de menselijke maat in een solidaire samenleving, Boom, Den Haag 2021.
