Maatschappelijke akkoorden moeten voor breed draagvlak zorgen, maar slagen zij daar ook in? Michiel Steegers onderzocht hoe belangengroepen hun achterban betrekken bij de totstandkoming van deze akkoorden. De factoren die de achterban macht en invloed moeten geven op besluitvorming en totstandkoming van de akkoorden functioneren maar ten dele.
Platform jOng is hét nieuwe medium dat, als verlengstuk van platform O, een brug slaat tussen de frisse blik van jongeren en de praktijk van het openbaar bestuur en de wetenschap. In samenwerking met verschillende Nederlandse onderwijsinstellingen willen we afgestudeerden, (master)studenten en young professionals (tot ongeveer 30 jaar) enthousiasmeren op het gebied van publiek management en bestuurskunde. Op platform jOng bieden we jonge auteurs een podium om te schrijven over hun vakgebied en onderzoek.
Het sluiten van een maatschappelijk akkoord lijkt steeds populairder te worden, met als hoogtepunt het jaar 2019 waarin het Woonakkoord, Preventieakkoord en het Klimaatakkoord zijn gesloten. Het idee is dat dergelijke akkoorden voor breed draagvlak moeten zorgen onder met name belangengroepen die kunnen helpen met de realisatie van de politieke doelstellingen. Toch is er niet veel bekend over de mate waarin dergelijke akkoorden hierin slagen. Daarom heb ik onderzoek gedaan naar de manier waarop belangengroepen hun achterban betrekken bij de totstandkoming van dit soort akkoorden.
Om dit te onderzoeken heb ik een casestudy uitgevoerd naar het Klimaatakkoord van 2019. Centraal hierin staat de vraag hoe en in welke mate de standpunten van belangengroepen die hieraan hebben meegewerkt zijn ingegeven door hun leden. Dit geeft namelijk een goede indicatie in hoeverre er hoor en wederhoor heeft plaatsgevonden tussen belangengroepen en hun achterban en zegt daarmee veel over het draagvlak.
Professionals en burgers
Het kabinet-Rutte III heeft in het Regeerakkoord opgenomen dat er een nationaal Klimaat- en Energieakkoord komt. In navolging van het Energieakkoord uit 2013 en het Klimaatakkoord van Parijs uit 2015 moest dit nieuwe akkoord een extra inspanning geven om de Nederlandse ambitie van een CO2-reductie van 49 procent in 2030 te halen. Aan het Klimaatakkoord, dat in juni 2019 is gepresenteerd, hebben 46 belangengroepen meegewerkt. Dit waren onder andere vertegenwoordigers van de industrie, zoals FME en Evofenedex, vertegenwoordigers van de bouw- en woningsector, zoals de Woonbond, en de agrarische sector, zoals het Nederlands Agrarisch Jongeren Kontakt (NAJK).
‘Ledenaantallen zijn voor minder gevestigde belangengroepen relevant om hun legitimiteit aan te tonen’
In mijn onderzoek heb ik een onderscheid gemaakt tussen leden van belangengroepen als professionals en als burgers, die formeel of informeel gebonden kunnen zijn aan een belangengroep. Professionele leden van een belangengroep zijn actoren (meestal organisaties) die werkzaam zijn in een bepaalde sector en over die sector veel inhoudelijke kennis hebben. Dit maakt dat de belangengroep op hoog inhoudelijk niveau met deze leden kan interacteren. Een van de respondenten uit mijn onderzoek (werkzaam bij de Woonbond), beschrijft dit als “professionals onder elkaar”, waarmee de respondent doelt op het verschil tussen zijn gesprekken met woningbouwcorporaties (professioneel) enerzijds en zijn gesprekken met particuliere huurders (burgers) anderzijds. Zowel professionals als burgers kunnen formeel of informeel gebonden zijn aan een belangengroep. Formeel gebonden houdt in dat leden beslissingsbevoegdheid hebben via bijvoorbeeld de algemene ledenvergadering (alv). Wanneer leden geen zeggenschap hebben zijn ze informeel gebonden aan de belangengroep. Donateurs, supporters en samenwerkingspartners zijn hier een voorbeeld van.
Financiën, legitimiteit en capaciteit
Om de onderzoeksvraag te beantwoorden heb ik eerst gekeken naar factoren die de aard van de relatie tussen belangengroepen en hun leden bepalen. Dit zijn de financiële opbrengsten, de extra vrijwilligerscapaciteit en een grotere legitimiteit die (meer) leden met zich meebrengen. Via deze drie factoren is een belangengroep, vanuit theoretisch perspectief, afhankelijk van haar leden. Dit geeft leden (meer) macht om, in ruil voor deze drie opbrengsten, bepaalde eisen te stellen, bijvoorbeeld met betrekking tot de standpunten die een belangengroep inneemt.
‘De grootte van de achterban is vooral belangrijk voor minder gevestigde belangengroepen’
Bij de casestudy naar het Klimaatakkoord bleken deze drie factoren echter niet per definitie meer macht voor de leden te brengen. Ik begin met het laatste punt, het vergroten van de legitimiteit van de belangengroep. De grootte van de achterban was vooral voor minder gevestigde belangengroepen relevant om kun legitimiteit aan te tonen bij beleidsmakers en politici en zo aan te schuiven bij de klimaattafels. Voor belangengroepen die langer bestaan (gevestigde belangen) was dit minder het geval en kwam toegang tot klimaattafels vooral door de duurzame contacten van de top van deze belangengroepen met ministeries en de Sociaal Economische Raad (SER). Voor leden van deze gevestigde belangengroepen is het dus maar de vraag in hoeverre de factor van grotere legitimiteit door meer leden hen macht geeft, omdat de top zelfstandig aan tafel is gekomen.
Financiële onafhankelijkheid
Ten aanzien van de financiële opbrengsten en de vrijwilligerscapaciteit is het onderscheid tussen formele en informele leden zeer nuttig. Uit mijn onderzoek komt namelijk naar voren dat de financiële opbrengsten en de vrijwilligerscapaciteit ook uit informeel gebonden actoren kunnen komen. Zo heeft de Woonbond in 2018 bijvoorbeeld drie projectsubsidies ontvangen en krijgt ze een instellingssubsidie. Hoewel de belangengroepen in dit onderzoek voor een groot deel afhankelijk zijn van contributiegelden, is bij 60 procent van de belangengroepen de helft of meer van de financiering afkomstig uit overheidssubsidies, projecten met andere organisaties of donaties. Dit betekent dat belangengroepen voor een groot deel financieel onafhankelijk zijn van hun leden en de leden hierdoor aan macht inboeten. Dit geldt in mindere mate ook voor de vrijwilligerscapaciteit.
Dit is een indicatie dat de factoren die leden macht moeten toeschrijven ten opzichte van hun belangengroep dit lang niet altijd doen, of voor maar een deel. Dit betekent dat leden minder goed in staat (kunnen) zijn de standpunten te beïnvloeden omdat ze minder relevant zijn.
‘Visiedocumenten zijn belangrijke middelen om invloed uit te oefenen op de standpunten van belangengroepen’
Tegen deze achtergrond heb ik in het tweede deel van mijn onderzoek gekeken naar de manieren waarop formele leden invloed hebben kunnen uitoefenen op de standpunten van belangengroepen. De leden hebben met name via het formele besluitsvormingssysteem invloed gehad op de standpunten van belangengroepen. Hieromtrent komt vooral terug dat visiedocumenten, die door middel van brede en langdurige consultaties tot stand zijn gekomen en door de algemene ledenvergadering (alv) zijn aangenomen, een grote invloed hebben gehad op de koers van de belangengroepen. Deze algemene documenten werden via geïnstitutionaliseerde werkgroepen, commissies en afdelingen geconcretiseerd. Dit zijn voor leden belangrijke kanalen geweest om hun invloed op de standpunten rondom klimaat uit te oefenen.
‘De overheid moet blijven investeren in de kwaliteit van de totstandkoming van maatschappelijke akkoorden’
Wel is het belangrijk dat leden voldoende tijd en middelen voor hebben om te investeren in de belangengroep. Hier speelt met name dat burgers over het algemeen minder makkelijk hebben kunnen participeren dan professionele leden, omdat zij al hun werkzaamheden voor de belangengroep in hun vrije tijd moesten doen. De particuliere leden van de Woonbond, maar ook de Vereniging Elektrische Rijders (VER) zijn hier voorbeelden van. Dit geldt overigens ook voor kleine professionele leden. Belangengroepen hebben in dit soort gevallen wel geprobeerd de input van dit soort leden via enquêtes, informele bijeenkomsten en relatiemanagers alsnog in gelijke mate op te halen, maar dit was niet geheel gelijk te trekken. Dit had er deels mee te maken dat processen in de onderhandelingen rondom het Klimaatakkoord richting het einde versnelden en belangengroepen hierdoor minder goed in staat waren alle leden tijdig te consulteren. Belangroepen als FME en Evofenedex hebben dit soort ‘spoed consultaties’ wel proberen vorm te geven door een netwerk van vertegenwoordigers op te bouwen onder de geledingen zodat trapsgewijs toch grotere groepen leden konden worden bereikt. Deze consultaties bestonden echter wel voornamelijk uit de grotere professionele leden.
Maatschappelijk karakter van akkoorden
Of maatschappelijke akkoorden voor draagvlak zorgen onder partijen die kunnen helpen met de uitvoering van de politieke doelstellingen hangt dus van verschillende factoren af. Enerzijds is de macht van de leden ten opzichte van de belangengroepen belangrijk omdat dat zorgt voor hoor en wederhoor. Immers, de belangengroep wil iets van de leden en die kunnen daar iets voor terugeisen. Als de macht van leden afneemt doordat de belangengroep zijn legitimiteit, de financiering en vrijwilligerscapaciteit uit andere bronnen haalt is het goed denkbaar dat leden minder te eisen hebben. Hierdoor kan het draagvlak voor bepaalde standpunten van de belangengroep minder goed aansluiten op de eisen van de achterban. Longitudinaal onderzoek zou dit trendmatig in beeld kunnen brengen.
‘Het maatschappelijk karakter van akkoorden is groter als ook burgers en kleine professionele leden van belangengroepen invloed kunnen uitoefenen’
Anderzijds is het voor belangengroepen belangrijk rekening te houden met het verschil tussen professionele leden en burgers en hieromtrent te blijven investeren in het contact met burgers en kleine professionele leden. Dit vergroot het maatschappelijk karakter van dergelijke akkoorden doordat dan niet alleen, of voornamelijk, de grote professionele leden invloed uit kunnen oefenen op de standpunten van belangengroepen. Tot slot is het voor de overheid goed om te blijven investeren in de kwaliteit van de totstandkoming van maatschappelijke akkoorden. Bij het Klimaatakkoord is het belangengroepen, zoals aangegeven, niet altijd gelukt met al hun leden in gesprek te gaan door een gebrek aan tijd. Dit komt de consultatie, en daarmee het maatschappelijk draagvlak, niet ten goede.
