Vanuit de politiek en de maatschappij klinkt al jaren een roep om betere publieke verantwoording in de onderwijssector, die meer inzicht dient te bieden in de prestaties en de besteding van publieke middelen. Onderwijsinstellingen onderschrijven het nut en de noodzaak daarvan, maar ondervinden barrières die het tempo remmen waarin verbetering plaatsvindt.
In februari 2021 kondigde het kabinet een Nationaal Programma Onderwijs aan met €8,5 miljard euro om de opgelopen onderwijsachterstanden tijdens de coronacrisis weer in te halen. Aan dit bedrag zijn afspraken voor verantwoording en monitoring verbonden. De Algemene Rekenkamer wees in een brief aan de Tweede Kamer op het belang dat onderwijsinstellingen niet alleen informatie over resultaten verzamelen, maar dat zij deze informatie ook zelf kunnen koppelen aan financiële informatie over de uitgaven van de extra gelden op schoolniveau. Zo wordt informatie over het bereiken van maatschappelijke doelen ook sturingsinformatie voor de onderwijsinstellingen zelf. Die roep om betere publieke verantwoording is niet nieuw en de praktijk van verantwoording is weerbarstig.
Roep om verantwoording
De politiek en de maatschappij oefenen al jaren een steeds grotere druk uit op scholen, schoolbesturen en op de onderwijssector als geheel, om meer inzicht te bieden in de prestaties en in de besteding van de publieke middelen. Die druk nam toe nadat het kabinet Rutte II (Rutte/Asscher) extra middelen aan het onderwijs ter beschikking stelde. Het kabinet vroeg om een goede verantwoording over die middelen. In het regeerakkoord van het kabinet Rutte II stond: ‘Scholen gaan publieke verantwoording afleggen over behaalde resultaten en gebruikte middelen’.
‘De huidige verantwoordingseisen maken het onmogelijk om een directe koppeling te leggen tussen investeringen en doelrealisatie’
Ondanks deze expliciete belofte in het regeerakkoord van het kabinet gaf de Tweede Kamer in 2015 aan dat zij behoefte had aan meer inzicht in de besteding van de middelen (€ 1,2 miljard) die voor het primair en voortgezet onderwijs en het mbo door het kabinet-Rutte II ter beschikking waren gesteld. De middelen waren bedoeld voor onder meer professionalisering van leraren, begeleiding van startende leraren, verbetering van opleidingen en vermindering van de werkdruk. Maar de Algemene Rekenkamer stelde in het rapport Onderwijsmonitor (2015) vast dat huidige verantwoordingseisen het onmogelijk maken om een directe koppeling tussen de investeringen en doelrealisatie te leggen. Ook wees de rekenkamer op een bredere maatschappelijke roep om meer transparantie en verantwoording over de besteding van publieke middelen.
In het regeerakkoord van het kabinet Rutte III (‘Vertrouwen in de toekomst’, 2017) stond opnieuw een voorstel om de publieke verantwoording in het onderwijs te verbeteren, door het versterken van de medezeggenschap met instemmingsrecht over de hoofdlijnen van de begroting. Ook de Code Goed Onderwijsbestuur van de VO-Raad (Vereniging van scholen in het voortgezet onderwijs) uit 2019 pleit ervoor om de jaarlijkse verantwoording te gebruiken om belanghebbenden te betrekken bij de verdere verbetering van het onderwijs en van de organisatie. Een goede verantwoording is direct gerelateerd aan de maatschappelijke opgave en legitimiteit van schoolbesturen.
Wegnemen van barrières
Onderwijsinstellingen onderschrijven het nut en de noodzaak van een goede publieke verantwoording, zo bleek uit een nulmeting die wij in opdracht van de VO-raad in 2019 hebben uitgevoerd. Uit actienetwerken en actie-onderzoeken bleek afgelopen jaar een grote bereidheid bij veel schoolbesturen om ook daadwerkelijk stappen te zetten naar een betere publieke verantwoording. De meeste deelnemers hebben tijdens dit interactieve traject ook daadwerkelijk ontwikkelstappen gezet en zijn door elkaar en de onderzoekers op ideeën gebracht om verantwoording te verbeteren. Maar de actienetwerken en de actie-onderzoeken brachten ook drie barrières aan het licht die het tempo remmen waarin de verbetering van de verantwoording plaatsvindt.
Interne weerstanden en verschillen van inzicht
Gedurende dit traject kwam naar voren dat bestuurders, controllers of anderen die de ambitie hebben om de verantwoording te verbeteren in de praktijk nog vaak alleen staan in hun organisatie. Bij het daadwerkelijk zetten van stappen, blijken de voorlopers soms toch te weinig steun te krijgen, interne weerstanden te ontmoeten, of te stuiten op interne verschillen in opvatting over aard en inhoud van de gewenste verantwoording.
Van willen naar doen
We hebben gezien dat de stap van willen naar doen in de praktijk nog vaak lastig is: hoe ziet een goed jaarverslag eruit? Hoe organiseer je een goed gesprek met belanghebbenden? Hoe koppel je verantwoordingsvraagstukken aan het sturen op maatschappelijke waarde?
Het thema valt snel van de agenda
Tot slot leert dit traject dat verbeteringen in de verantwoording niet vanzelf tot stand komen. Het vergt lange adem, doorzettingsvermogen en creativiteit. In de praktijk blijken scholen verantwoording vaak ‘wel belangrijk, maar niet urgent’ te vinden. Het is een thema dat snel van de agenda valt, bijvoorbeeld als een reorganisatie, een nieuwe raad van toezicht, de coronacrisis of politieke prioriteiten alle aandacht vragen.
‘Schoolbesturen moet leren en legitimeren, niet alleen rekenschap afleggen’
De barrières kunnen alleen worden weggenomen als de sectororganisaties, schoolbesturen en de overheid het verantwoordingsvraagstuk gezamenlijk oppakken. Het initiatief alleen bij de besturen of sectorraden laten zou betekenen dat het ‘van willen naar doen’ probleem blijft bestaan en dat het thema te midden van alle andere belangrijke onderwerpen die op de scholen afkomen niet de aandacht krijgt die het verdient. Als het initiatief vooral bij het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) en de Inspectie van het Onderwijs zou liggen, zou verantwoording blijven vallen in de categorie ‘omdat het nu eenmaal moet van een ander’ en dat doet geen recht aan het leer- en verbeterpotentieel dat een goede verantwoording biedt. Onze aanbeveling is dan ook dat alle actoren het vraagstuk van de publieke verantwoording blijven adresseren.
Laagdrempelig beginnen
Schoolbesturen kunnen laagdrempelig beginnen om interne opvattingen over hun ambities en de stand van de verantwoording in beeld te krijgen en een verbetertraject op gang te brengen. Ze kunnen verantwoordingsinformatie vaker gebruiken om zelf van te leren en om te verbeteren. Een open uitwisseling van goede voorbeelden met collega-bestuurders die al meer ervaring hebben, helpt daarbij. De VO-raad en PO-raad dienen schoolbesturen actief te blijven ondersteunen bij het versterken van hun verantwoording op een manier die bijdraagt aan ‘leren en legitimeren’ en niet alleen bijdraagt aan ‘rekenschap afleggen’.
Het ministerie van OCW kan stimuleren dat publieke verantwoording meer aandacht krijgt van de onderwijsbesturen en brancheorganisaties, bijvoorbeeld door het bestuurlijk te blijven agenderen en te faciliteren door ‘zaaigeld’ voor innovatieve verantwoordingspraktijken ter beschikking te stellen. Het ministerie kan zorgen dat de monitoring en verantwoording van de extra gelden die in het kader van het Nationaal Programma Onderwijs ter beschikking zijn gesteld zich niet beperken tot het afleggen van rekenschap op sectorniveau, maar ook eraan bijdragen dat scholen en schoolbesturen van elkaars ervaringen leren. De Inspectie van het Onderwijs kan tot slot zorgen voor minder vrijblijvendheid door bij de inspectiebezoeken meer te kijken naar de manier waarop de school de dialoog met de omgeving laat doorwerken in het beleid van de school.
*Zie voor een onderbouwing en uitwerking van deze ideeën het rapport op de website van de VO-raad.
