Intelligent bestuur in een intelligente lockdown


Nooit eerder werd zo langdurig landelijk gebruik gemaakt van GRIP-4 en aanwijzingen van ministers. Opschalen ernaar bleek vrij eenvoudig, afschalen is veel moeilijker. Dit legt dan ook een situatie van verlegenheid bloot. Premier Rutte sprak over een ‘intelligente lockdown’, maar hoe ‘intelligent’ zijn de bestuurlijke verhoudingen eigenlijk gebleken in deze coronacrisis? Peter Verheij maakt enkele observaties en doet voorzichtige suggesties voor intelligentere bestuurlijke structuren.

Met de uitbraak van het coronavirus staat de overheid voor een ongekend complexe opgave. Ook op platform O willen wij hier aandacht aan besteden. Dat doen we in een reeks artikelen getiteld ‘De overheidsdienaar in tijden van crisis’. 

Jarenlange beschouwingen over het huis van Thorbecke hebben ons nog niet veel verder gebracht dan de aloude klassieke indeling rijk, provincies, gemeenten en waterschappen. De laatste poging om een randstadprovincie en supergemeenten (van minimaal 100.000 inwoners) te maken ligt alweer geruime tijd achter ons.
Blijven wij staan binnen hetgeen wij van onze voorouders ontvingen; doen wij zelve niets; verzetten wij ons tegen tijdige verbetering; dan komt, in de plaats van verbetering, omkeer van zaken. Ieder tijdvak heeft zijn eigen beginsel van beweging; laat men dat slapen, dan ontstaat in het volgend tijdvak verwarring van beweging. Gestadige aaneenschakeling wordt niet door werkeloosheid, maar door gestadige schepping onderhouden”. Deze vaak aangehaalde woorden van Thorbecke laten er geen misverstand over bestaan: het is nodig mee te ademen met de tijd.

‘De beperkingen van de noodverordeningen roepen inmiddels wel de rechtsstatelijke en grondwettelijke vragen op’

In het rapport Maak verschil is als motivatie voor het ontbreken van aanpassingen gegeven: Een grootschalige bestuurlijke reorganisatie miskent dat ontwikkelingen van alle tijden zijn en door zullen blijven gaan en zal bovendien eventuele nieuwe formele indelingen snel achterhaald doen zijn.
De focus is de achterliggende jaren verlegd van structuur naar cultuur. De nadruk is daarbij steeds sterker komen te liggen op ‘samenwerking’ en de ‘regionale schaal’. De studiegroep Openbaar Bestuur signaleerde in 2016 dat er sprake is van steeds verdergaande regionalisering, behoefte aan meer adaptief bestuur gelet op de snelheid en onvoorspelbaarheid van ontwikkelingen en samenwerking en verbindingen over schalen heen. ‘De regio’ werd zo een aantal jaren de nieuwe mantra in het bestuurlijk domein.

De veiligheidsregio
In de coronacrisis krijgt ‘de regio’ een heel ander gezicht. Deze keer heet deze veiligheidsregio. Via een top-down-structuur (op aanwijzing van de minister van VenJ of VWS) zijn Veiligheidsregio’s aan zet. Via noodverordeningen is gedetailleerd vastgelegd wat wel en niet is toegestaan. Nooit eerder werd zo lang landelijk gebruik gemaakt van een GRIP-4 structuur. Nooit eerder werd zo gedetailleerd in noodverordeningen vastgelegd welke beperkingen in acht moeten worden genomen. Het blijkt (voor dit moment) een effectieve werkwijze die, door afstemming in het Veiligheidsberaad, de eenduidigheid ook zeker bevordert. De beperkingen roepen inmiddels wel de nodige rechtstatelijke en grondrechtelijke vragen op. Niet voor niets is een coronawet in de maak, die hieraan het hoofd moet bieden.
De huidige wet op de Veiligheidsregio’s uit 2010 had als aanleiding onder andere de vuurwerkramp in Enschede en de nieuwjaarsbrand in Volendam. In de loop der jaren is er, naast de ‘klassieken’, een aantal ‘ramptypen’ bijgekomen, zoals terreurdreiging en griepepidemie. Maar inmiddels hebben we ook te maken met langdurige droogte en deze unieke wereldwijde langdurige coronapandemie. Deze laatste is tot op heden uniek in zijn soort, duur en ontwrichtend effect op de maatschappij. Een crisissituatie waar begrijpelijkerwijs deze wet niet op is ingericht. Wetgeving is soms meer het ordenen van de vorige crisis. Intussen blijkt een volgende crisis zich niet aan onze wetten te houden.

Intelligent bestuur
Naast de legitimiteitsvraag ten opzichte van democratie en rechtstaat is echter ook de vraag of de vrij platte structuur van één aanwijzing naar 25 voorzitters van veiligheidsregio’s, die éénduidige regels uitvaardigen, de meest intelligente wijze van besturen is. Er zijn een aantal sub-niveau’s die hiermee volledig onbenut zijn gebleven. Lokale burgemeesters, colleges van burgemeester en wethouders én gemeenteraden. Zowel in politieke verantwoordelijkheid, kaderstelling en verantwoording is er inmiddels een behoorlijke kloof ontstaan die vooralsnog niet opgelost lijkt te worden met de concept-coronawet. De reactie van de wethoudersvereniging daarop is daarvoor illustratief.

‘Intelligent bestuur is niet alleen een kwestie van structuur, maar ook van cultuur’

In een urgente crisis is het toegepaste model voor een beperkte duur een alleszins verdedigbare ‘commandostructuur’. Begrijpelijk is dat in een crisis van deze aard strakke landelijke aansturing en regionale executiekracht benut wordt en (ook landelijk) de politiek even op afstand staat. Ruimte voor ‘het blussen van de brand’, politiek verantwoorden en evalueren komt later. Naarmate de tijd voortduurt roept het echter steeds meer vragen op. De aarzeling die te zien is in het afschalen van deze structuur geeft te denken. Is het de effectiviteit die nog even ‘handig’ wordt benut? Is het gebrek aan een alternatief? Dit model kan immers alleen ‘aan’ of ‘uit’. Het kan niet ‘meeademen’ naar gelang de situatie het nodig of mogelijk maakt. De GRIP 4 situatie kan, mijns inziens, door een intelligenter model worden vervangen, mét gebruikmaking van de verschillende subniveau’s en intelligenter op- en afschalen. Een model met meer gradaties of variaties dan ‘aan’ of ‘uit’ die afhankelijk van de fase en ernst geactiveerd kunnen worden. Met op ieder niveau de juiste toedeling en benutting van bevoegdheden. Daarin is dan ook ruimte voor maaktwerk dat dichter bij een lokaal passende situatie komt. Een situatie die ook sneller als redelijk en rechtvaardig wordt ervaren.

Rule-based of principle-based
Maatwerk is overigens ook een ander punt van ‘intelligent’ bestuur. Door de strakke rule-based aanpak is ieder maatwerk bij voorbaat uitgesloten. Denk bijvoorbeeld aan het aantal bezoekers voor kerken (minimale bezetting, 30 of 100) of multifunctionele accomodaties. Voor het wel of niet in gevaar brengen van de gezondheid maakt het nogal uit
Het maakt nogal uit wat de omvang van een gebouw is en hoe de ventilatievoorzieningen, indeling in subzalen, looproutes en in-uitgangen zijn. In de ene situatie is 30 al veel, in de andere 100 zeer weinig, gelet op wat er zou kunnen. Veel andere, tot op heden genoemde argumenten zijn door een ander type voorschrift, als de voorkeur toch rule-based is, te regelen. Een alternatief is (in een passende fase) het doel en de (gezondheids)principes centraal te zetten en, via het bevoegd gezag, het aan maatwerk over te laten hoe dit te regelen. Dit is dezelfde argumentatie die premier Rutte hanteert voor inwoners: “we zijn verstandige mensen die zich grotendeels aan de adviezen houden”. Dat geldt natuurlijk ook voor lokale bestuurders.

Geen intelligent bestuur zonder intelligente cultuur
Intelligent bestuur is niet alleen iets van structuur maar juist ook van cultuur. In deze coronacrisis is een meer hands-on mentaliteit zichtbaar. De verhouding (en duur) tussen denken en doen is aanmerkelijk meer opgeschoven richting doen en dat is vooralsnog een voordeel gebleken. Ook de executiekracht bij uitvoeringsorganisaties als het UWV (voor o.a. de NOW-regeling) en de Sociale Diensten is groter dan eerder werd getoond en aangenomen. Het geeft te denken of we inderdaad zoveel bureaucratie, regels en voorschriften nodig hebben in een ‘normaalsituatie’ als dat we nu laten zien zonder dit alles. Ook is er in de coronacrisis meer focus te zien op wat er werkelijk toe doet. Zowel in tijds- als capaciteitsinzet is de focus op de acuut noodzakelijke zaken gericht. Never waste a good crisis. Dat heeft ook een keerzijde: deze crisis moet niet de gelegenheid zijn om oneigenlijk van zaken af te komen of te doen zonder de gebruikelijke routes van democratie en rechtstaat. Ook dat is een kwestie van intelligent bestuur en intelligente cultuur.

Verlegenheid
Tot slot is er is op veel vlakken sprake van een zekere verlegenheid. En dat is begrijpelijk. Het is ook niet eenvoudig om met 50 procent van de kennis 100 procent van de beslissing te moeten maken met structuren die er niet op gebouwd zijn. Er is alle aanleiding om nederig te zijn. Nederig over wat wij als mensen pretendeerden te kunnen of te zijn. Op gezondheidsgebied, op economisch gebied en zeker ook op bestuurlijk gebied. Een onzichtbaar virus schudt aan de grondvesten van ons bestaan, kunnen en zijn. De observaties in dit artikel moeten dan ook opgevat worden als suggesties, zonder pretenties het juiste antwoord paraat te hebben. Zonder vingerwijziging naar wie dan ook. Het biedt een aanzet, een mogelijke richting.  Niet meer, niet minder.

Vond je dit artikel interessant? Lees alle artikelen van: Peter Verheij
Deel dit artikel

Er zijn nog geen reacties op dit artikel

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd.

*