Met Het land moet bestuurd worden schreef Wim Voermans een goed en toegankelijk boek over openbaar bestuur in Nederland, vindt Lex Cachet. Hoewel hij twijfelt of Voermans nu pessimistisch of optimistisch is over de staat van het openbaar bestuur, bevat het boek veel boeiende inhoud voor eenieder die zich verwondert over wat er toch allemaal gaande is in bestuurlijk Nederland.
Het openbaar bestuur speelt in Nederland, of we dat nu leuk vinden of niet, een belangrijke rol in ons leven en samenleven. Goed dus dat over de werking en organisatie van dat openbaar bestuur kritisch wordt nagedacht en wordt geschreven. Maar, hoe belangrijk ook, dat garandeert nog allerminst dat een boek over het Nederlandse openbaar bestuur ook leesbaar en voor een breed publiek toegankelijk is. Complimenten daarom voor Wim Voermans, hoogleraar staats- en bestuursrecht in Leiden, die daar in Het land moet bestuurd worden wel in slaagt.[1]
De waarde van valorisatie
Voermans’ boek laat weer eens zien hoe belangrijk het is dat wetenschappers – zeker wetenschappers in de gedrags- en maatschappijwetenschappen – ook in de eigen taal schrijven en zo burgers helpen de eigen samenleving beter te begrijpen. Niets mis met publiceren in ‘double blind peer reviewed’ internationale tijdschriften mits er ook maar ‘gepreekt wordt voor eigen parochie’. Valorisatie (van wetenschappelijke kennis) heet dat tegenwoordig en het krijgt gelukkig in de wetenschappelijke wereld meer aandacht en waardering dan in het verleden.
‘Uiteindelijk moet wetenschap ook maatschappelijke betekenis hebben’
Dat is goed. Wetenschap mag en moet natuurlijk in bepaalde fasen voldoende afstand kunnen nemen van de actualiteit of de waan van de dag. Maar, uiteindelijk moet wetenschap ook maatschappelijke betekenis hebben. Wetenschappers – niet journalisten en al helemaal niet politici – moeten helpen min of meer abstracte wetenschappelijke inzichten te vertalen naar relevantie voor de praktijk. Dat is een vak op zich, zoals de leerstoel van Ionica Smeets op het terrein van wetenschapscommunicatie in hetzelfde Leiden onderstreept.
Bestuurshistoricus
Voermans heeft de vertaalslag van formele en veelal abstracte inzichten naar begrip voor problemen en (on)mogelijkheden van onze eigentijdse overheid goed in de vingers. Misschien komt dat ook omdat hij zich in dit boek niet als een steile jurist à la Piet-Hein Donner opstelt – zie hun vermakelijke ruzie over het referendumstandpunt van de Raad van State (p.138 – 140) – maar veel meer als een bestuurskundige of politicoloog; her en der zelfs als een bestuurshistoricus.
De kern van Voermans’ boek is dat het huidige moeizaam functionerende politiek-bestuurlijke stelsel niet uit de lucht komt vallen. Integendeel. De wortels van het probleem gaan ver terug in de tijd. Lijdelijkheid in de politiek, pacificatie en verzuiling en polderen gaan echt veel verder terug dan de meest recente kabinetten maar werken er wel in door. Stelsel en cultuur zijn lang niet zo perfect democratisch als we onszelf graag inbeelden. Die boodschap is op zich niet nieuw. Lijphart en Daalder worden terecht herhaaldelijk geciteerd. Maar, het wordt in dit boek wel helder en compact nog eens op een rij gezet. Leiderschap – regentendom – vormt daarbij een kernthema.
Leiders zonder legitimiteit
Politiek-bestuurlijk stelsel en politieke cultuur brengen in Nederland leiders voort die zelden of nooit een eigen legitimiteit hebben. Het zijn leiders die benoemd zijn in plaats van direct gekozen en die op hun beurt weer weinig hebben met openheid en vormen van directe(re) democratie. Dat zijn sinds lang wezenskenmerken van de Nederlandse parlementaire democratie. Veel ouder dus dan de kabinetten Rutte I, II of III. Maar het zal duidelijk zijn dat Voermans’ constateringen (van eind 2020) uiterst actueel zijn op een moment dat de kabinetsformatie in het voorjaar en de zomer van 2021 juist in hoge mate om het veranderen van die bestuurscultuur lijkt te draaien.
‘Naarmate overheidstaken complexer worden, groeit de macht van ambtenaren’
Een andere rode draad in het boek is de stelling dat de machtsbalans tussen volksvertegenwoordiging en bestuur drastisch verschoven is ten nadele van de gekozen politieke vertegenwoordigers. Voermans heeft daar gelijk in en onderbouwt die stelling ook overtuigend. De coronapandemie heeft die toch al verschuivende balans nog verder uit het lood gebracht (bijvoorbeeld door het werken met noodverordeningen), al ontgaat me waarom die verdere ‘verbestuurlijking’ permanent zou zijn (p.193). Storender vind ik dat Wim Voermans geen woord wijdt aan de feitelijk verschuivende machtsbalans tussen bestuur en ambtenaren. Ook daar is immers sprake van machtsverlies; maar nu van het bestuur. Naarmate overheidstaken complexer en specialistischer worden en steeds meer gejuridiseerd raken, groeit de macht van ambtenaren, van professionals als juristen en accountants en van bureaucratische organisaties. En dat ten koste van de bestuurlijke macht en invloed. De kinderopvangtoeslagenaffaire heeft onder meer geleerd hoe weinig greep bestuurders soms nog op eigen organisaties hebben. Wat het bestuur enerzijds wint aan macht en invloed (ten koste van de politiek) verliest het anderzijds weer aan professionele beleidsvormers en uitvoerders.
Tussen optimisme en pessimisme
Niet alles in dit boek spreekt me in dezelfde mate aan. Voermans’ poging (in hoofdstuk 3) om continuïteit in het bestuurlijk leiderschap te illustreren door leiders uit verschillende tijden te vergelijken – ‘bestuurlijke tweelingen’ of dubbelgangers – komt op mij wat geforceerd over. Anders gezegd: ik ben niet erg onder de indruk van dergelijke lessen uit het verleden. Voor (sommige) andere lezers zal dat ongetwijfeld anders liggen. Verrassend in positieve zin vond ik wel het vele empirische materiaal dat Voermans, bijna terloops, presenteert – bijvoorbeeld over aantallen informatie incidenten tussen kabinet en Kamer, het aantal Kamerfracties en het aantal leden per fractie in bepaalde perioden, de ontwikkeling van het aantal Kamervragen, de zittingsduur van bewindspersonen en het aantal kabinetten waar ze deel van uitmaken, etc. Eigenlijk jammer dat veel van die interessante informatie weggestopt is in wat Voermans zelf (p.206) de ‘notenvracht’ noemt. Het is tegelijkertijd een waarschuwing aan de lezer. Neem het notenapparaat in dit boek wel serieus. Er is veel meer te vinden dan louter onderbouwing en verwijzing.
Waar ik niet helemaal uit ben gekomen, dit boek lezend, is of Voermans uiteindelijk vooral optimistisch of vooral pessimistisch is over de staat van ons politiek-bestuurlijke bestel. Dat hij kritisch is over de kwaliteit van onze democratie gaf ik al aan.
‘In Nederland duikt steeds weer de neiging op bestuur te depolitiseren’
Maar tegelijkertijd relativeert hij ook veel kritiek op het functioneren van het parlement: er is geen ongebreidelde groei van het aantal Kamervragen (al worden ze langer en ingewikkelder te beantwoorden) en over de toename van het aantal fracties lijkt hij zich ook al niet al te veel zorgen te maken. En zo brengt hij wel meer nuances aan. Maar hij neemt soms ook onomwonden stelling. Dat geldt zeker de in Nederland steeds weer opduikende neiging tot depolitisering van het bestuur. Op een moment dat oud-minister Cees Veerman (recent in Buitenhof) het waanidee van een zakenkabinet weer eens van stal haalt is het goed dit boek ter hand te nemen: ‘Overheidsbesluiten kunnen nooit niet-politiek zijn. Een spreadsheet kan je nooit vertellen welk besluit te nemen […]. Politiek gaat over het maken van keuzes tussen conflicterende belangen tegen een achtergrond van schaarse publieke middelen. Die werkelijkheid kan en mag je niet verhullen (p. 199)’. Duidelijker dan dat kan het niet.
Voermans heeft een compact boek geschreven dat veel te bieden heeft. Nuttig leesvervoer voor iedereen binnen en rond het openbaar bestuur die zich soms misschien een beetje vertwijfeld afvraagt wat er om hem of haar heen allemaal gebeurt.
Bibliografie
[1] Wim Voermans, Het land moet bestuurd worden. Machiavelli in de polder. Amsterdam: Prometheus, 2021. 280 pagina’s.
